III SA/Wr 260/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędzia WSA Barbara Ciołek, Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300, zwana dalej u.s.u.s.), po rozpatrzeniu wniosku M. M.-K. (dalej: strona, skarżąca), Zakład Ubezpieczeń Społecznych w B. B. (dalej: ZUS, organ) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych we z [..]. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] r. skarżąca zwróciła się o umorzenie całości zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, które uzasadniła trudną sytuacją materialną i zdrowotną. Wskazała, że popadła w kłopoty finansowe z powodu dwóch pożarów mieszkania. Ponadto z powodu zajęcia świadczenia rentowego brakuje stronie pieniędzy na podstawowe potrzeby. Decyzją z dnia [..] r. ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek. Następnie decyzją z [..] r. organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt [..] Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzje obu instancji z powodu braku ustaleń dotyczących przedawnienia należności. Po przeprowadzeniu ponownie postępowania opisaną wyżej decyzją z dnia [..]. ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek, uznając, że nie wystąpiły przesłanki o których mowa w art. 28 u.s.u.s. Odnośnie kwestii przedawnienia organ wyjaśnił, że należności objęte przedmiotowym postępowaniem nie uległy przedawnieniu z uwagi na skuteczność zawieszenia biegu terminu przedawnienia (doręczenie) upomnienia oraz prowadzone postępowanie egzekucyjne w zakresie wszystkich okresów zaległości. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ opierając się na materiale dowodowym, w tym oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym, zeznaniach podatkowych, dokumentacji podatkowej, kopii przelewów bankowych, dokumentacji lekarskiej dot. cukrzycy i choroby krążenia, kopii recept z apteki wyjaśnił, że prowadząc działalność gospodarczą skarżąca zobowiązana była odprowadzać do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych składki na własne ubezpieczenia. ZUS ustalił, że skarżąca prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Osiąga dochód z tytułu renty rodzinnej w wysokości [..] zł. Po uwzględnieniu potrącenia komorniczego w wysokości [..] zł kwota świadczenia rentowego do wypłaty wynosi [..] zł. Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, z której w I półroczu 2018 r. wykazała dochód w kwocie [..] zł tj. miesięcznie [..] zł. Zadeklarowała stałe wydatki związane z utrzymaniem w wysokości [...] zł czynsz, [..] zł opłaty eksploatacyjne, [..] zł koszty leczenia, rata kredytu [..] zł. Strona nie posiada majątku nieruchomego, jest właścicielką samochodu osobowego [..] z [..] r. Biorąc pod uwagę powyższe ZUS uznał, że nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek w rozumieniu przepisów u.s.u.s. Wobec nie stwierdzenia przesłanki całkowitej nieściągalności zadłużenia organ rozpatrzył wniosek skarżącej w oparciu o podstawę prawną dającą możliwość umorzenia zadłużenie z tytułu składek, pomimo braku całkowitej nieściągalności - art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Wskazał, że zgodnie z tym przepisem należności z tytułu składek mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności wyłącznie w uzasadnionych przypadkach z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej. Szczegółowe warunki umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 3b powołanej ustawy, określił Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr.141 poz. 1365, dalej: Rozporządzenie). Wyjaśnił, że umorzenie jest zasadne w stosunku do tych dłużników, których stan majątkowy i sytuacja rodzinna nie pozwala na egzystencję, ponieważ powoduje ciężkie, negatywne skutki dla jego rodziny. Oznacza to stan, w którym spłacanie zadłużenia z tytułu składek na własne ubezpieczenie pozbawia rodzinę dłużnika niezbędnych środków utrzymania i nie pozwala na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Organ wskazał, że dochód jaki skarżąca osiąga to [..] zł po potrąceniu komorniczym oraz [..] zł tytułem prowadzenia działalności gospodarczej. Ponosi wydatki związane z utrzymaniem w wysokości [..] zł czynsz, [..] zł opłaty eksploatacyjne, [..] zł koszty leczenia, rata kredytu [..] zł. Nie korzysta z pomocy społecznej. Dochód jaki strona osiąga jest wyższy od minimum socjalnego, które dla gospodarstwa 1-osobowego wynosi [..] zł. Organ wskazał, że nie można uznać, że opłaty jakie ponosi strona są nadzwyczajne czy nieprzewidywalne. Zakład nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi koszty związane z utrzymaniem. Brak informacji o zaległościach z tego tytułu. ZUS zauważa, że pożar, który miał miejsce w 2010 r. nie wpłynął w dużej mierze na zadłużenie strony względem ZUS, które obejmuje okres od [..] do chwili obecnej. Organ zaznaczył, że skoro skarżąca spłaca ratę kredytu w Banku w kwocie [..] zł, to powinna także uregulować zaległości z tytułu składek. Podnoszone przez stronę okoliczności ograniczonych możliwości płatniczych nie uznano za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia zaległości. Organ podniósł, że nie neguje wystąpienia u skarżącej trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, ale zauważył, że skarżąca w dalszym ciągu prowadzi działalność gospodarczą, jest zatem czynna zawodowo. Skutki finansowe działalności nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji na ogół obywateli. Organ zaznaczył, że istnieje możliwość rozłożenia zaległości na raty. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem oraz rozstrzygnięciem z dnia 22 sierpnia 2018 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca zarzuca organowi nie uwzględnienie jej trudnej sytuacji materialnej oraz dwóch pożarów kamienicy czynszowej, w której mieszka i prowadzi działalność gospodarczą. Wskazuje, że jest dla niej sprawę drugorzędną czy zadłużenie powstało przed pożarami czy po. Istotne jest, że straciła cały dobytek, a ZUS tego nie uwzględnił. Podnosi, że wprowadzone przepisy w 2018 r. które przewidują, że każda wpłata do ZUS jest zaliczana na poczet najdalszego zadłużenia, wpędza ją w spiralę zadłużeń. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub zaskarżonego postanowienia. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej przywoływana jako "p.p.s.a."), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit."c"). Należy też dodać, że w myśl art. 134 "p.p.s.a." sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Skarga okazała się niezasadna. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie składu orzekającego, nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałoby wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, zatem skargę należało oddalić. Zważywszy na przedmiot kontrolowanego aktu wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę do umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, stanowi przepis art. 28 ust.1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle regulacji tej nie budzi wątpliwości, iż decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzeniu należności z tytułu składek jest decyzją uznaniową. Nie oznacza to jednak pozostawienia Zakładowi pełnej swobody w zakresie wyboru rozstrzygnięcia w omawianym przedmiocie. Granice luzu administracyjnego dopuszczalnego przy podjęciu decyzji uznaniowej, tj. posiadanej przez organ swobody wyboru rodzaju rozstrzygnięcia, wyznaczone są bowiem ściśle przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2007r. w sprawie II GSK 345/06 (publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), granice uznania administracyjnego wyznaczają przesłanki sformułowane w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć zarzutu dowolności decyzji, organ musi wyjaśnić przyczyny z powodu których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia. Wyjaśnienie to musi przy tym nastąpić z uwzględnieniem zarówno ważnego interesu zobowiązanego, jak i stanu finansów ubezpieczeń społecznych. W art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określone zostały granice przedmiotowe możliwego umorzenia (umorzenie składek, odsetek - w całości lub części), zaś w ust. 2 i ust. 3 sprecyzowana została zasadnicza przesłanka umożliwiająca umorzenie - nieściągalność należności. Ustawodawca użył dla jej określenia sformułowania "całkowita nieściągalność" i wyczerpująco wskazał w jakich przypadkach ona występuje (art. 28 ust. 3 pkt 1-6). W art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidziana zaś została dodatkowa możliwość umorzenia należności z tytułu składek. Dotyczy ona jednakże już tylko ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, czyli tych ubezpieczonych, którzy byli zobowiązani płacić sami za siebie składki, ale tego nie czynili, doprowadzając do zaległości. Ta grupa płatników potraktowana została przez ustawodawcę łagodniej, bowiem zaległe należności składkowe mogą być umarzane, mimo braku całkowitej nieściągalności, w sytuacjach określonych w ww rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Z art. 28 ust. 3b ustawy dodatkowo wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wskazane zasady, wynikające z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i rozporządzenia wykonawczego dotyczą skarżącej jako osoby zobowiązanej z racji prowadzenia działalności gospodarczej do opłacania składek na własne ubezpieczenie. W myśl art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z użytego przez ustawodawcę sformułowania "może" wynika, że decyzja wydana w oparciu o powyższe uregulowania prawne daje podstawy zakładowi ubezpieczeń społecznych do orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że przepis ten pozostawia do uznania organu istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności, uzasadniających umorzenie zaległości lub odsetek, jak też zakres ewentualnego umorzenia. Nie może to jednak oznaczać dowolności rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji musi być bowiem poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą, z zachowaniem wymogów proceduralnych. Ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W tym celu obliguje organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pod kątem okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, wynikających z norm prawa materialnego. W postępowaniu toczącym się wskutek wniosku o umorzenie należności z tytułu składek to przede wszystkim na stronie zgłaszającej powyższy wniosek spoczywa obowiązek współdziałania z organem na okoliczność wykazania, czy zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wynika to przede wszystkim z faktu, że to wnioskujący posiada wiedzę obrazującą jego sytuację. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż w tej sprawie przyczyną odmowy umorzenia należności z tytułu składek było stwierdzenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, iż nie wystąpiła po stronie skarżącej którakolwiek z przesłanek całkowitej nieściągalności tych należności enumeratywnie wymieniona przez ustawodawcę w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Z ustaleń organu wynika, że skarżąca osiąga dochód z tytułu renty rodzinnej w wysokości [..] zł. Po uwzględnieniu potrącenia komorniczego w wysokości [..] zł kwota świadczenia rentowego do wypłaty wynosi [..] zł. Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, z której w I półroczu 2018 r. wykazała dochód w kwocie [..] zł tj. miesięcznie [..] zł. Zadeklarowała stałe wydatki związane z utrzymaniem w wysokości [..] zł czynsz, [..] zł opłaty eksploatacyjne, [..] zł koszty leczenia, rata kredytu [..] zł. Strona nie posiada majątku nieruchomego jest właścicielką samochodu osobowego [..] z [..] r. W ocenie Sądu organ ocenił zgromadzone dowody, odniósł się do obecnego stanu majątkowego i zdrowotnego strony. Prawidłowo przyjął organ, że skarżąca uzyskuje dochody z tytułu prowadzonej działalności zarówno w roku 2018 jak również w latach poprzednich. Organ prawidłowo zaznaczył, że sytuacja finansowa jest trudna jednak nie ma charakteru trwałego, bo skarżąca uzyskuje dochód z dwóch źródeł. Nie bez znaczenia dla sprawy jest fakt, że skarżąca nie korzysta z pomocy społecznej, spłaca zobowiązania innych wierzycieli oraz posiada perspektywy na przystąpienie do spłaty zadłużenia, bowiem istnieje możliwość spłaty ratalnej. W tym miejscu należy zaznaczyć, że aby mówić, że strona znajduje się w stanie ubóstwa stan taki musiałby mieć charakter trwały, nie rokujący poprawy. W sprawie istotne jest to, że skarżąca uzyskuje dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Dodatkowo należy wskazać, że trudna sytuacja materialna (finansowa) nie stanowi automatycznie o umorzeniu, a subiektywne przekonanie strony o spełnieniu przesłanek i brak bieżących wolnych środków pieniężnych u dłużnika nie uzasadnia rezygnację z dochodzenia zaległości. Każdy rozpoczynający działalność gospodarczą, robi to na własne ryzyko, tak z ponoszeniem strat jak i osiąganiem dochodów. Skutki prowadzenia nierentownej działalności obciążają przedsiębiorcę. Nie można dopuścić, by koszty prowadzonej działalności przenosić na instytucje państwowe i innych płatników. Argumenty skarżącej związane z pożarami kamienicy organ ocenił i wskazał, że pożar, który miał miejsce w 2010 r. nie wpłynął w dużej mierze na zadłużenie strony względem ZUS, które obejmuje okres od [..]r. do chwili obecnej. Okoliczność, że skarżąca nie godzi się z wnioskami prawidłowo wyciągniętymi z oceny dowodów zebranych w sprawie nie znaczy, iż dowody te nie zostały wyczerpująco rozpatrzone. Reasumując, należy jeszcze raz podkreślić, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w niniejszej sprawie nie zachodzą. Ponadto, umorzone składki w istocie pokrywają inni ubezpieczeni. Toteż, dbając o stan finansów funduszów emerytalno-rentowych Zakład Ubezpieczeń Społecznych musi każdorazowo indywidualizując okoliczności sprawy ważyć zasadność wniosku o umorzenie należności składkowych co, zdaniem Sądu, nastąpiło w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wobec powyższego Sąd uznał, że organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów, na których oparł swoją decyzję, zaskarżona decyzja została też należycie uzasadniona, bez pominięcia któregokolwiek elementu mającego znaczenie dla ostatecznego, niewadliwego załatwienia sprawy. Dodatkowo należy wskazać, że jeżeli sytuacja skarżącej pogorszy się, to może wystąpić do ZUS z nowym wnioskiem o umorzenie zaległości z tytułu składek. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.