III SA/Wr 260/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca) Sędzia WSA Andrzej Nikiforów po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 16 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. J. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2024 r. Nr 0201-IEE1.7192.44.2024.3 w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi C. J. (dalej: strona/ skarżący) jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej: DIAS, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr 0201-IEE1.7192.44.2024.3 utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wrocławiu (dalej: organ I instancji) z 6 marca 2024 r., nr 470000/71/2024-RED-POST-173, którym organ: 1. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; 2. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] . Z akt sprawy wynika, że organ I instancji prowadzi wobec strony postępowanie egzekucyjne na podstawie ww. tytułów wykonawczych. W styczniu 2023 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia świadczenia emerytalnego oraz wierzytelności z rachunku bankowego w I. S.A. Pismem z dnia 23 stycznia 2023 r. strona wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji wskazując na przedawnienie należności. ZUS zakwalifikował pismo jako wniosek o umorzenie postepowania egzekucyjnego, o czym zawiadomił stronę. Opisanym na wstępie postanowieniem ZUS odmówił umorzenia prowadzonego na podstawie wskazanych tytułów wykonawczych oraz umorzył postepowanie w zakresie wskazanych tytułów wykonawczych. W wyniku zażalenia strony DIAS utrzymał w mocy postanowienie ZUS. Wskazał organ, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło przed dniem 29 lipca 2020 r., a zatem zastosowanie miały przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. W uzasadnieniu postanowienia DIAS omówił przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm., dalej u.p.e.a.). Wskazał organ, że podstawą rozstrzygnięcia jest art. 59 u.p.e.a. Zdaniem DIAS w sprawie zasadnie odmówiono umorzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie podanych należności, ponieważ nie uległy one przedawnieniu. Dalej DIAS wskazał, że zaległości strony powstały pod rządami ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm., dalej u.s.u.s.), która weszła w życie 1 stycznia 1999 r., a następnie została znowelizowana ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074, ze zm.) obowiązującą z dniem 1 stycznia 2003r. Zaznaczył organ, że zgodnie z u.s.u.s. art. 32 do składek na ubezpieczenia zdrowotne stosuje się przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Podobnie do należności z tytułu składek na Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych – obowiązek ich świadczenia od czerwca 2004 r. wynika z ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2014 r. poz. 1482). Zgodnie z art. 107 ust. 1 tej ustawy, ww. należności należy opłacać na. zasadzie i w trybie przepisów o systemie ubezpieczeń społecznych. Stwierdził DIAS, że w sprawie względem części należności doszło przedawnienia, co słusznie skutkowało umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Natomiast co do pozostałych nie doszło do przedawnienia. Omówił organ art. 24 ust. 4 u.s.u.s. normujący kwestię przedawnienia składek i wskazał na kolejne zmiany przepisu oraz omówił zdarzenia mające wpływ na bieg terminu przedawnienia. W zakresie zaległości objętych podanymi tytułami znaczenie ma okoliczność z art. 24 ust. 5f u.s.u.s. - bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu z dniem 19 czerwca 2015 r. - w dniu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania wyprawie określenia wysokości składek. Zawiadomienie zostało doręczone pod wskazanym przez adresem (tj. T., ul. [...]). Odbiór korespondencji pokwitował dorosły domownik. Ww. postępowanie zakończyło, się decyzją z 28 lipca 2015 r. którą organ określił wysokość składek. Decyzja została uznana za doręczoną 14 sierpnia 2015 r. i stała się prawomocna 14 września 2015 r. Wskazał organ, ze bieg terminu przedawnienia był zawieszony w okresie od 19 czerwca 2015 r. do 14 września 2015 r. (łącznie 85 dni), co oznacza, że wierzyciel miał dodatkowe 85 dni (liczone od 15 września 2015 r.) na wystawienie tytułów wykonawczych i skierowanie sprawy na drogę egzekucji administracyjnej. Tytuły wykonawcze zostały wystawione 15 września 2015 r., więc przed upływem terminu przedawnienia. Tytuły wykonawcze zostały doręczone na zgłoszony na formularzu ZUS ZFA adres w T., ul. [...]. Doręczenie odpisów tytułów wykonawczych było kolejną okolicznością mającą wpływ na bieg terminu przedawnienia. Z dniem doręczenia odpisów tytułów wykonawczych (tj. 02 października 2015 r.), zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia został ponownie zawieszony i nadal pozostaje zawieszony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) strona wniosła o uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła strona naruszenie: - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) - polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności występujących w niniejszej sprawie świadczących o istnieniu ważnego interesu strony w kontekście zajmowanego przez skarżącego konsekwentnie stanowiska o płaceniu przez niego w sposób prawidłowy danin publicznoprawnych o jakich mowa w skarżonym postanowieniu DIAS, a uprzednio postanowieniu Dyrektora ZUS z 6 marca 2024 roku; b) naruszenie art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim ' zbyt ogólnych stwierdzeń oraz brak sprecyzowania, uzasadnienia i wykazania, z jakich powodów - oprócz analizy przepisów u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r." Organ postanowił o utrzymaniu postanowienia Dyrektora ZUS z 6 marca 2024 roku w mocy, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. - naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, które obowiązywały w okresie w którym następowało "doręczanie" pism Dyrektora ZUS skarżącemu oraz nastąpiło przyjęcie przez ten organ tzw. fikcji doręczenia w stosunku do decyzji z maja 2013 r. W uzasadnieniu skargi strona stwierdziła, że należności uległy przedawnieniu i nie doszło do skutecznego zawieszenia biegu terminu przedawnienia – decyzja nie została skutecznie doręczona. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko wraz z jego argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest postanowienie odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie wskazanych tytułów wykonawczych na podstawie art. 59 § 1 u.p.e.a. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia stwierdził naruszenie przepisów postępowania skutkujące koniecznością jego uchylenia. Zgodnie z art. 59 § 1 u.p.e.a. (w stanie prawnym obowiązującym w sprawie, tj. w brzmieniu do 29 lipca 2020 r.) postępowanie egzekucyjne umarza się: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9) na żądanie wierzyciela; 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Kwestia sporna w sprawie dotyczy prawidłowości stwierdzenia przez DIAS, że należności objęte tytułami wykonawczymi (o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) nie uległy przedawnieniu. Tytuły wykonawcze obejmują zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenia zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zdaniem organów ww. należności nie uległy przedawnieniu, ponieważ bieg terminu przedawnienia został zawieszony na podstawie art. 24 ust. 5 f u.s.u.s. w okresie od 19 czerwca 2015 r. do 14 września 2015 r. łącznie 85 dni oraz na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. - wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez doręczenie tytułów wykonawczych wystawionych 15 września 2015 r. i doręczonych 2 października 2015 r. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia podziela stanowisko organu w zakresie zastosowania w sprawie przepisów u.s.u.s. i konieczności uwzględnienia zmiany przepisów w zakresie przedawnienia. Słusznie wskazał organ powołując się na art. 32 u.s.u.s. na odpowiednie zastosowanie w sprawie do składek na ubezpieczenia zdrowotne przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne i art. 107 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia odnośnie składek na fundusz pracy i gwarantowanych świadczeń pracowniczych. Zgodnie z art. 107 ust. 1 składki na Fundusz Pracy opłaca się za okres trwania obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnego i rentowych w trybie i na zasadach przewidzianych dla składek na ubezpieczenia społeczne. A zgodnie z art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. 2021 r., poz. 1285 ze zm.) należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych (przed 1 października 2004 r. art. 33 ust. 2 ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, Dz.U. z 2003 r., nr 45, poz. 391). Zwraca Sąd uwagę, że przepisy u.s.u.s. regulujące kwestie przedawnienia składek były wielokrotnie nowelizowane. Od 1 stycznia 1999r. kwestię przedawnienia ustawodawca uregulował w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Od 1 stycznia 2003 r. ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074, ze zm.) dokonano zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od dnia 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z treścią art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r., stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (por. Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III AUa 1656/12). Na uwadze należy również mieć zdarzenia mające wpływ na bieg terminu przedawnienia – przerwanie biegu terminu przedawnienia oraz zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Kwestia zawieszenia biegu terminu przedawnienia uregulowana jest w art. 24 ust. 5-6 u.s.u.s. Termin przedawnienia należności w przypadkach określonych w art. 24 ust. 5a-6 u.s.u.s. ulega przerwaniu lub zawieszeniu. Zgodnie z dyspozycją art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Należy dodać, że zmiana stanu prawnego wprowadzona od 1 stycznia 2003 r. przez dodanie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. dotyczyła zawieszenia terminu przedawnienia. Przepis ten przewidywał zawieszenie biegu terminu przedawnienia, od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz sądowego, z wyłączeniem wcześniejszych faz postępowania. Na skutek kolejnej nowelizacji przepisów od 1 lipca 2004 r. ustawodawca rozszerzył zakres zawieszenia biegu terminu przedawnienia na okres od podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Stosownie do obowiązującego już w 2004 r. art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Dalej zawieszenie biegu terminu przedawnienia następuje na podstawie art. 24 ust. 5f u.s.u.s. Stosownie do treści art. 24 ust. 5f u.s.u.s. w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. W ocenie Sądu w sprawie nie zostały prawidłowo wyjaśnione kwestie dotyczące przedawnienia przedmiotowych należności i treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jest nieprawidłowa, tzn. nie spełnia wymogów art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Zwraca Sąd uwagę, że uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część postanowienia i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Uzasadnienie postanowienia organu, jest przede wszystkim skierowane do strony i niezbędne jest podanie konkretnych przepisów i wskazanie sposobu ich zastosowania, tak aby było to zrozumiałe i przekonywające dla strony i poddawało się kontroli Sądu. Zaskarżone postanowienie nie spełnia wskazywanych wymogów. Wyjaśnić trzeba, że przerwanie biegu przedawnienia ma ten skutek, że po ustaniu okoliczności powodującej przerwanie biegu przedawnienia, termin przedawnienia biegnie od nowa. Natomiast zawieszenie biegu terminu przedawnienia powoduje, że w terminie przedawnienia (ustawowym) nie uwzględnia się okresu, w którym bieg przedawnienia był zawieszony, ale uwzględnia się okres przedawnienia, który poprzedzał okres zawieszenia. A zatem w przypadku zawieszenia biegu terminu przedawnienia, termin ten wydłuża się o okres czasu, w którym bieg terminu przedawnienia był zawieszony, mieszczący się w przedziale czasowym od pierwszego dnia terminu przedawnienia do ostatniego dnia terminu przedawnienia. Bieg terminu przedawnienia nie wydłuża się jednak o okres jego zawieszenia przypadający po dacie upływu terminu przedawniania wynikającego z ustawy. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia nie zmienia ustawowego terminu przedawnienia, ale wpływa na sposób jego liczenia, na jego bieg. W sprawie organ nieprawidłowo przyjął, że względem wszystkich należności objętych postępowaniem bieg terminu przedawnienia wydłużył się o 85 dni (na podstawie art. 24 ust. 5f u.s.u.s.) niezależnie od upływu ustawowego terminu zawieszenia biegu terminu przedawnienia. A dopiero prawidłowe ustalenie ww. kwestii pozwoli na ocenę prawidłowości kolejnego zdarzenia mającego wpływ na bieg terminu przedawnienia (z art. 24 ust. 5b u.s.u.s.). W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu będzie przedstawienie analizy w odniesieniu do każdej z zaległości składkowych ze wskazaniem mających zastosowanie względem niej przepisów, podanie kiedy składka stała się wymagalna, kiedy i na jakiej podstawie prawnej zaczął biec termin przedawnienia, kiedy okres przedawnienia minąłby bez zawieszenia, a następnie wskazanie jakie zdarzenie, w jakiej dacie i na jaki okres (o ile dni) spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia tej konkretnej należności. Wszystkie ustalenia organu winny być przedstawione w postanowieniu i mieć potwierdzenie w aktach administracyjnych. Nie podziela natomiast Sąd zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowego doręczenia pism na adres w T. Przedmiotowy adres jest adresem tożsamym we wszystkich ewidencjach. Organ dokonał doręczenia na adres widniejący w ewidencji KEP PESEL (od [...] r.) oraz w zgłoszeniu/zmianie danych płatnika (druk ZUS ZFA). Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. zastosowanie znajdują przepisy k.p.a., a zatem organ winien dokonać doręczenia zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. Ponadto skarżący wskazał ww. adres również w CEIDG, jako adres do doręczeń, jak również strona posługiwała się tym adresem w toku postępowania. Zaskarżone postanowienie z uwagi na stwierdzoną wadliwość w zakresie wyjaśnienia kwestii związanych z biegiem terminu przedawnienia przedmiotowych należności objętych postępowaniem egzekucyjnym podlega uchylenia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu egzekucyjnego. Wobec powyższego przedwczesne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, Sąd uwzględniając regulacje art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.