III SA/Wr 263/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Magdalena Jankowska-Szostak, , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi T i A K na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J G z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia dla lokalizacji projektowanego zjazdu z działki drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S P z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J G na rzecz strony skarżącej kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Decyzją [...] z dnia [...] r. po rozpatrzeniu odwołania T i A K (zwani dalej skarżącymi) od decyzji z dnia [...] r. sygn. [...] wydanej przez Burmistrza S P o wydaniu zezwolenia na rzecz Z H dla lokalizacji projektowanego zjazdu z działki drogowej nr 331/1 obr. 6 stanowiącej własności gminy S P na teren działki nr 265 obr. 6 w S P - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J G utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podejmując rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J G wzięło pod uwagę definicję zjazdu. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) ze zm.) określiła, że "zjazd" jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z definicji "zjazdu" zamieszczonej w ustawie o drogach publicznych wynika więc, że zjazd nie jest częścią drogi, lecz jedynie miejscem dostępu do drogi publicznej. Drogą publiczną, zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych , jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg, a więc droga krajowa, wojewódzka, powiatowa lub gminna. Kryterium powyższego podziału odnosi się do funkcji, jaką spełnia dana droga w sieci drogowej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi osiedlowe, są drogami wewnętrznymi. Stosownie do przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. W myśl art. 4 pkt 3 ustawy ulicą jest droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy. Na tle definicji zjazdu wskazanej w art. 4 ust. 8 ustawy o drogach publicznych zdaniem organu należy jednak przyjąć, że zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, ale jednocześnie połączenie to ma stanowić bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei stosownie do treści art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ilekroć jest mowa w ustawie o "dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną albo dostęp do niej przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W przedmiotowej sprawie ustalono, że działka nr 331/1 nie jest drogą publiczną, stanowi rodzaj drogi wewnętrznej. Zgodnie jednak z przywołaną definicją dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną stanowi dostęp do drogi publicznej. Wracając do definicji zjazdu z ustawy o drogach publicznych organ zauważył, iż jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze i połączenie to ma stanowić bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem przenosząc definicję dostępu do drogi publicznej z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do której odwołuje się ustawodawca w definicji zjazdu w ustawie o drogach publicznych można stworzyć następującą definicję i zjazd jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, przy czym połączenie to ma stanowić bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub dostęp do niej przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Posiłkując się tą definicją zjazdu na gruncie rozpatrywanej sprawy, mając na uwadze, że działka nr 331/1 jest drogą wewnętrzną, można uznać, w ocenie organu, że zjazdem jest połączenie drogi publicznej tj. ulicy 1 Maja z nieruchomością inwestora - tj. działką nr 265 obr. 6 w S P położoną przy drodze stanowiące również dostęp do niej przez drogę wewnętrzną tj. działkę nr 331/1. Jednocześnie odpowiadając skarżącym na ich zarzuty organ odwoławczy wskazał, że nie znalazł żadnych przeszkód ku temu aby działka, która rzeczywiście styka się z drogą publiczna nie mogła mieć urządzonego zjazdu z drogi wewnętrznej mającej dostęp do tej drogi publicznej, bądź aby jedna działka nie mogła mieć kilku zjazdów. W skardze – domagając się uchylenia decyzji - skarżący zarzucili naruszenie art. 4 pkt 8 i art. 29 ustawy z 21.05.1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U z 2007r. Nr 19, poz. 115). Na wstępie skarżący podnieśli, że skargą z dnia [...] r. zaskarżyli postanowienie SKO w J G z dnia [...]r. ([...]) utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza S P o sprostowaniu treści decyzji [...] o warunkach zabudowy z dnia [...]r. Sprostowanie dotyczyło, błędnego w ocenie organu I instancji, określenia numeracji działek, z których dopuszczono wjazd na działki będącej przedmiotem wydanej decyzji tj. zastąpienia numeru działki oznaczonej jako 331/2 na 331/1. Zaskarżenie powyższego postanowienia powoduje, że pozostaje nierozstrzygnięta kwestia, czy decyzja o warunkach zabudowy ostatecznie zawierać będzie upoważnienie dla inwestora do lokalizacji zjazdu z działki oznaczonej nr 331/1. W przypadku bowiem uchylenia wymienionego postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zaskarżona decyzja okaże się sprzeczna z treścią decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do meritum sprawy - w ocenie skarżących organ II instancji dokonał błędnej interpretacji pojęcia zjazdu z drogi publicznej. W ocenie skarżących lokalizacja zjazdu z działki 331/1, która nie posiada statusu drogi publicznej, jest sprzeczna z postanowieniami ustawy o drogach publicznych, również przy jej łącznym odczytywaniu z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. SKO nie dostrzegło faktu, że ustawodawca w ustawie o drogach publicznych odwołuje się wprost do pojęcia dostępu do drogi publicznej. W definicji z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych ustawodawca dodatkowo użył sformułowania "bezpośrednie" - dookreślając w ten sposób pojęcie dostępu do drogi publicznej. Koreluje to dodatkowo ze stwierdzeniem, że nieruchomość, do której prowadzić ma zjazd, winna być położona przy drodze publicznej. Zatem nie ma tu mowy o dostępie do drogi publicznej tylko o bezpośrednim dostępie do drogi publicznej, co zdecydowanie zmienia treść tej definicji. Już sam ten fakt powoduje, że jako zjazd można rozumieć tylko bezpośrednie połączenie danej nieruchomości z drogą publiczną, dodatkowym warunkiem jest to by nieruchomość położona była przy drodze publicznej. Potwierdza takie rozumowanie treść art. 61 tej ustawy, jednym z wymogów koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, by teren miał dostęp do drogi publicznej. Właśnie to powoduje, że definicja dostępu do drogi publicznej zawarta w omawianej ustawie jest tak szeroka i poza dostępem bezpośrednim wymienia również dostęp pośredni poprzez inne nieruchomości (służebność gruntowa), drogi wewnętrzne. Skarżący podkreślili, że ustawa o planowaniu i gospodarowaniu przestrzeni nie reguluje zagadnienia zjazdu na nieruchomość z drogi publicznej. Z powyższego płyną zatem następujące wnioski: - pojęcie dostępu do drogi publicznej nie jest tożsame z pojęciem zjazdu na nieruchomość z drogi publicznej, - dostęp do drogi publicznej nie jest tożsamy z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej, - fakt, że dana nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej nie jest warunkiem wystarczającym, by ulokować do niej zjazd z drogi publicznej, - ulokowanie zjazdu możliwe jest tylko i wyłącznie, gdy nieruchomość ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jest położona przy drodze publicznej, zjazd będzie stanowił bezpośredni łącznik między drogą publiczną a daną nieruchomością i nie będzie przebiegał przez inne nieruchomości. W ocenie skarżących nie ma zatem możliwości wydania decyzji o ulokowaniu zjazdu na daną nieruchomość jeżeli w ogóle nie przylega ona bezpośrednio do drogi publicznej. Nie zmienia to jednak faktu, że taka nieruchomość, by było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej w inny sposób, chociażby poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej na innej nieruchomości, przyległej bezpośrednio do drogi publicznej. Nie oznacza to jednak, że właściciel takiej nieruchomości może żądać ustanowienia lokalizacji zjazdu z drogi publicznej do swojej nieruchomości. Z kolei w przypadku nieruchomości przylegającej bezpośrednio do drogi publicznej, możliwe jest ulokowanie zjazdu tylko i wyłącznie bezpośrednio z drogi publicznej, a nie pośrednio poprzez inną nieruchomość, jak tego chcą organy w niniejszej sprawie. Przedmiotowa nieruchomość należąca do inwestora bezpośrednio przylega do drogi publicznej, co więcej - w chwili obecnej posiada dwa bezpośrednie zjazdy z tej drogi. W świetle przepisów nie ma zatem prawnej możliwości lokowania dodatkowego zjazdu obiegającego przez działkę 331/1, która nie stanowi drogi publicznej, ponieważ w ten sposób nie zostanie spełniony wymóg, aby zjazd miał charakter bezpośredni z drogi publicznej. Działka gruntu nr 331/1 nie posiada statusu drogi publicznej - jest jedynie utwardzonym dojściem do nieruchomości skarżących, nie przeznaczonym do ruchu pojazdów mechanicznych. Ulokowanie przez nią zjazdu do nieruchomości inwestora utrudni w sposób znaczny dostęp do nieruchomości skarżących, w sytuacji, gdy przez działkę 331/1 biegnie jedyne dojście do nieruchomości skarżących. Kierowanie się tylko i wyłącznie korzyścią jednego podmiotu, w tym przypadku właściciela działki nr 265, nie może powodować naruszenia bezwzględnie wiążących przepisów ustawowych, jak również naruszać interesów innych osób. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Po myśli art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145-150 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W rozpatrywanym przypadku skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z przyczyn innych niż zostały w niej wywiedzione. W aspekcie sprostowania treści decyzji z dnia [...] r. Nr [...] o warunkach zabudowy należy podnieść, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] r., sygn. akt [...] – oddalono skargę skarżących na postanowienie SKO w J G z dnia [...] r., Nr [...], o utrzymaniu w mocy postanowienia Burmistrza S P o sprostowaniu wymienionej decyzji. Zarzut zatem formułowany w przedmiocie niezgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z decyzją o warunkach zabudowy stał się bezzasadny. Podobnie Sąd nie podzielił argumentacji skarżących co do interpretacji pojęcia zjazdu. W tej materii dokonana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnia przepisów prawa – wbrew twierdzeniom skargi - nie jest błędna. W szczególności przepis art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zawiera definicję zjazdu jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przytoczonej definicji, jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze wynika, że zjazd nie jest częścią drogi, lecz jedynie miejscem dostępu do drogi publicznej. Z kolei według art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 z 2003 r., poz. 717 ze zm.) przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną (podkreślenie Sądu) lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Tym samym pojęcia zjazdu nie można rozumieć wyłącznie jako bezpośredniego dostępu. Dostęp nieruchomości do drogi publicznej może być zarówno bezpośredni jak i pośredni przez drogę wewnętrzną, a wniosek taki należy wyprowadzić wprost z brzmienia cytowanych norm prawnych. Jak wypowiedział się WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 13 lutego 2008 r. sygn. II SA/Gd 514/07 (LEX nr 401705), którego tezy Skład orzekający podziela w całej rozciągłości: "Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp." Z bezspornych ustaleń organów wynika, że działka nr 331/1 stanowi drogę wewnętrzną, przylegającą do drogi publicznej tj. ulicy 1 Maja oraz nieruchomości inwestora położonej przy tej drodze publicznej, wobec tego możliwość poprowadzenia zjazdu przez tę działkę znajduje oparcie wprost w przepisach prawa. Dokonując wszakże legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nie sposób jednak pominąć rozważenia kwestii prawidłowości decyzji na tle brzmienia art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z regulacjami kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Jak podnosi się jednolicie w orzecznictwie, przywołany przepis nie określa przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządu drogi zgody bądź jej odmowy i decyzja w sprawie zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, ale nie oznacza, że zarządowi drogi pozostawiono całkowitą dowolność w rozstrzyganiu tego rodzaju spraw. Organ państwowy, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Decyzja uznaniowa wymaga również wnikliwego i logicznego uzasadnienia (wyroki NSA w Warszawie z 12.02.1999 r., II SA 1892/98, LEX nr 46765, z 15.07.1998r. II SA 705/98, z 4.03.1998 r. I SA 1686/97, LEX nr 46769 VI SA/Wa 2235/06, wyrok WSA w Warszawie z 7.03. 2007 r., VI SA/Wa 2235/06, LEX nr 329687). Granice uznania są wyznaczone normami prawa materialnego, znajdującymi zastosowanie w sprawie oraz zwłaszcza treścią art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podejmując decyzję o charakterze uznaniowym w sytuacji, gdy występuje wielość stron postępowania reprezentujących sprzeczne interesy, organ musi rozważyć każdy z nich przy wyborze danego kierunku rozstrzygnięcia, dopełniając nie tylko normę art. 7 z nakazem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, lecz i sporządzić odpowiednie uzasadnienie decyzji, jak go obliguje art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym jego uzasadnieniu, z samego przepisu prawa materialnego oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. W tym kontekście zaskarżona decyzja oraz wydana w pierwszej instancji nie spełniają wymogów prawidłowego rozstrzygnięcia. W skardze zarzucono, że podejmując decyzję w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu organy kierowały się wyłącznie korzyścią jednego podmiotu, w tym przypadku właściciela działki nr 265. Jak podnoszono także w toku postępowania, działka gruntu nr 331/1 jest jedynie utwardzonym dojściem do nieruchomości skarżących, nie przeznaczonym do ruchu pojazdów mechanicznych. Skarżący utrzymują, że umiejscowienie zjazdu do nieruchomości inwestora utrudni znacznie dostęp do nieruchomości skarżących, w sytuacji, gdy przez działkę 331/1 biegnie jedyne dojście do nieruchomości skarżących oraz podali w wątpliwość celowość rozstrzygnięcia skoro działka nr 265 ma już ulokowane dwa zjazdy i to bezpośrednie. Te okoliczności zarówno skarżący jak i pozostałe strony podnosili już we wstępnej fazie postępowania w piśmie z dnia [...] r. wskazując na liczne uciążliwości dla mieszkańców przy ul. [...] - akcentując również zagrożenie bezpieczeństwa ruchu pieszych, hałas, sąsiedztwo innych parkingów etc. Tymczasem organy w ogóle się do tego nie odniosły. Nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy, nie przeprowadzono żadnych dowodów celem ustalenia, czy istotnie zarzuty skarżących są słuszne, nie rozważono np. przeprowadzenia dowodu z oględzin rzeczonego miejsca (art. 85 k.p.a.). W tej mierze decyzja pierwszoinstancyjna nie zawiera żadnego uzasadnienia, argumentacja zaś organu II instancji została ograniczona wyłącznie do konstatacji o braku przeszkód by sporna działka nie mogła mieć urządzonego zjazdu z drogi wewnętrznej, mającej dostęp do tej drogi publicznej, bądź aby jedna działka nie mogła mieć kilku zjazdów. Bezsprzecznie więc nie zostały spełnione istotne wymagania proceduralne. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwość decyzji (wyrok WSA w warszawie z 12.01 2008 r., V SA/Wa 2351/05, LEX nr 196302). Decyzja zaś podjęta w ramach tzw. uznania administracyjnego, z uzasadnieniem, które nie pozwala na poznanie rzeczywistych przesłanek rozstrzygnięcia, opartej na nie w pełni rozeznanym stanie faktycznym konkretnej sprawy, bez rozważenia sprzecznych racji wszystkich stron postępowania - nosi cechy rozstrzygnięcia dowolnego. Takie uzasadnienie decyzji nie odpowiada regule art. 8 k.p.a. statuującej zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz normie art. 11 k.p.a. wyrażającej zasadę przekonywania stron, w świetle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Naruszenie w rozpatrywanym przypadku norm procesowych, tj. art. 7, 8, 11, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia – zatem decyzje obu instancji należało usunąć z obrotu prawnego. Prowadząc ponowne postępowanie organy wyeliminują stwierdzone uchybienia. Z tych wszystkich względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd orzekł jak w sentencji.