III SA/Wr 263/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska – Wojnar, Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi E.C. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę w całości. Wnioskiem z 12 maja 2019 E. C. (dalej: skarżąca, strona) wniosła o przyznanie na 2019 r. płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego do gruntów rolnych na rok 2019 r., deklarując [...] działki rolne o powierzchni [...] ha, położone na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] (powiat [...], gmina Z., obręb J.) oraz nr [...],[...] i [...] (powiat [...], gmina Z., obręb P.). Kontrola administracyjna wniosku wykazała, że ww. działki znajdują się w Zasobie Własności Skarbu Państwa (ZWRSP) i wg stanu na dzień 31 maja 2019 r. są nadal w dzierżawie, lecz jak dzierżawca wymieniony jest inny podmiot – nieżyjący Z. S. W dniu 19 lutego 2020 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we Wrocławiu (dalej: organ I instancji) wydał postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej na rok 2019. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ I instancji powołał się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podając, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. zakończenia postępowania przed sądem cywilnym w zakresie nabycia przez skarżącą spadku po zmarłym Z. S. Skoro nie zostało zakończone postępowanie spadkowe, niemożliwe jest stwierdzenie czy strona na dzień 31 maja 2019 r. posiada tytuł prawny do gruntów zadeklarowanych we wniosku. W zażaleniu na powyższe postanowienie strona zarzuciła organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że rozpoznawana przez Sąd sprawa stanowi kwestię wstępną, umożliwiającą zawieszenie postępowania oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i podjęcie postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącej, wydane postanowienie jest niezasadne, prowadzi do wydłużenia postępowania, co z kolei pozbawia stronę możliwości otrzymywania wnioskowanych dopłat, a w konsekwencji możliwości prowadzenia działalności rolniczej na gruntach objętych wnioskiem. W ocenie skarżącej organ skupił się niewłaściwie na okoliczności ustalenia spadkobierców po zmarłym Z. S., podczas gdy całkowicie zaniechał ustalenia innych okoliczności koniecznych dla prawidłowego prowadzenia postępowania, które wedle ustawy o płatnościach determinują kwestię przyznania lub odmowy przyznana płatności, wynikających z art. 7 i 8 ustawy z dnia 5 lutego 2015 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1312) – dalej: ustawa o płatnościach. Autorka zażalenia powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2019 r. (sygn. akt III SA/Wr 255/19), który wypowiedział się w kwestii jej prawa do uzyskania płatności za rok 2017 r. Wedle tego orzeczenia organy Agencji nie powinny stosować art. 18 ust. 4 ww. ustawy, zgodnie z którym płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny (w brzmieniu sprzed zmiany ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. Dz. U. poz. 1824). W kwestii uprawnienia wnioskodawcy do uzyskania wsparcia bezpośredniego nie ma znaczenia prawnego, czy wykazał się on tytułem prawnym do gruntów objętych wnioskiem. Istotne są jedynie okoliczności określone w art. 7 i 8 ustawy, a więc przede wszystkim to, czy Strona użytkowała grunty i prowadziła na nich działalność rolniczą. W dalszej części zażalenia, pełnomocnik strony podnosił, że w takim samym stanie faktycznym skarżąca jest traktowana odmiennie niż inni spadkobiercy po Z. S., co do których organ nie miał wątpliwości i przyznał płatności. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu ( organ II instancji, organ odwoławczy) nie uwzględnił zażalenia i utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zgodził się z organem I instancji, że kwestia nabycia przez skarżącą spadku po poprzednim dzierżawcy zgłoszonych do płatności gruntów, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obligujące organ do zawieszenia postępowania. Wniosek o płatność dotyczył bowiem działek wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z a 2018 r., poz. 1312), płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Tak więc niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów. Odnosząc się do argumentacji strony o braku podstaw do badania kwestii posiadania przez nią tytułu prawnego do deklarowanych działek, powołując się przy tym na nieprawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 06.11.2019 r. o sygn. akt III SA/Wr 255/19, organ odwoławczy stwierdził, że wyroki sadów administracyjnych nie stanowią źródeł powszechnie-obowiązującego prawa i nie posiadają mocy formalnie wiążącej w stosunku do organów państwowych. Organy nie są więc związane wykładnią prawa zawartą w ww. orzeczeniu WSA w innych sprawach niż ta, której wyrok ten dotyczył, zwłaszcza, że wyrok z dnia 06.11.2019 r. sygn. akt III SA/Wr 255/19 jest nieprawomocny. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu strona wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez ich bezpodstawne zastosowanie. W uzasadnieniu skarżąca ponownie odwołała się do tez i wniosków zawartych w powołanym wyroku WSA we Wrocławiu z 6 listopada , sygn. akt III SA/Wr 255/190. Podkreśliła w szczególności, że w świetle treści Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 20153 r. przyznanie płatności powinno nastąpić na rzecz posiadacza gruntu, niezależnie od tego, czy ma on do tych gruntów tytuł prawny; należy natomiast ustalić, czy na gruntach objętych wnioskiem jest prowadzona działalność rolnicza. W ww. wyroku WSA odniósł się do kwestii wprowadzenia w przepisach krajowych dodatkowego kryterium, jakim jest przedstawienie ważnego tytułu prawnego, wskazując że narusza ono przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Wprowadzenia takiego wymogu stanowi nadmierne "uprzywilejowanie" gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa naruszając wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności. W ocenie WSA ustawodawca nie wykazał, że niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do tych gruntów jest posiadanie do nich tytułu prawnego, wobec czego należało odmówić zastosowania art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, jako naruszającego powyższe zasady prawa wspólnotowego. Skarżąca powtórzyła też za WSA, że dopłaty mają na celu właściwe rolniczy wykorzystanie areału, tak więc zasadniczą kwestią jest ustalenie, czy skarżąca spełnia warunki określone w art. 7 ust. 1 i 2 oraz 8 ust. 1 ustawy o płatnościach, tj. posiada grunty i prowadzi na nich działalność gospodarczą – i to w tym zakresie organy powinny zatem poczynić stosowane ustalenia. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli legalności według ww. kryteriów stwierdził, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa. Spór w niniejszej dotyczy zatem zasadności zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2019. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne wiąże się zatem z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, stanowiąc przesłankę negatywną postępowania administracyjnego. Z przepisu wynika, że zagadnienie wstępne, o którym w nim mowa, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanego unormowania, podzielanym w pełni przez tutejszy Sąd, podkreśla się, że przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Co przy tym nie mniej istotne, organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. M, Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014; C. Kosikowski, E. Etel, J. Brolik, R. Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. LEX, 2013). Sąd analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy w świetle obowiązujących przepisów prawa podzielił stanowisko organów Agencji obu instancji o zasadności zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organy zasadnie, zdaniem Sądu uznał, że okoliczność nabycia przez skarżącą spadku, a co za tym idzie wejścia w prawa spadkodawcy wynikające z umowy dzierżawy z głoszonych do płatności gruntów, stanowi zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do którego rozstrzygnięcia właściwy jest sąd cywilny. Z bezspornych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że objęte wnioskiem o przyznanie płatności grunty były przedmiotem umowy dzierżawy, zawartej pomiędzy Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa, a Z. S. w dniu 20 maja 1994 r. natomiast 14 grudnia 2004 r. sporządzono aneks do ww. umowy, zgodnie z którym umowa dzierżawy została zwarta na okres 30 lat licząc od 20 maja 1994 r. Zgodnie z § 18 ww. aneksu do umowy dzierżawy, w razie śmierci dzierżawcy przed upływem terminu na jaki została zawarta, prawa i obowiązki wynikające z umowy dzierżawy przechodzą na jego spadkobierców. Ponieważ Z. S. zmarł [...] r., pani E. C. jako powołana do spadku na podstawie testamentu zwróciła się do sądu rejonowego o stwierdzenie nabycia spadku. Na dzień wydania skarżonego postanowienia sprawa ta nie została prawomocnie zakończona przez Sądem Rejonowym dla Wrocławia Krzyków I Wydział Cywilny, co wynika z przedłożonych Dyrektorowi OR ARiMR we Wrocławiu pisemnych wyjaśnień pełnomocnika strony z dnia 2 kwietnia 2020 r., złożonych w toku postępowania odwoławczego w zakresie dopłat bezpośrednich dla skarżącej za 2018 rok. Kwestie przyznania wnioskowanej pomocy reguluje m.in. ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach. Zgodnie art. 18 ust. 4 ustawy, płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. A zatem zgodnie z ww. przepisem niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład ZWRSP jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów. Kwestia posiadania przez stronę tytułu, na dzień składania wniosku, jak i wydania rozstrzygnięcia przez organy Agencji, w odniesieniu do gruntów objętych wnioskiem nie była rozstrzygnięta prawomocnym rozstrzygnięciem sądu powszechnego. Jak słusznie przyjął organ, uzyskanie prawomocnego postanowienia sądu o nabyciu spadku oznacza, w opisanych wyżej okolicznościach, że w przypadku skarżącej została spełniona określona cytowanym wyżej przepisem przesłanka przyznania płatności - posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów. Spełnienie w przypadku skarżącej przesłanki określonej przepisem ustawowym jest więc w tym przypadku uzależnione od uzyskania stosownego rozstrzygnięcia sądu powszechnego, Organy administracyjne we własnym zakresie nie są władne rozstrzygnąć kwestii spornego w sprawie tytułu prawnego. Jak wynika z akt sprawy: zagadnienie to (posiadanie tytułu prawnego do gruntów) wyłoniło się w toku postępowania o przyznanie płatności; jego rozstrzygnięcie należy do sądu powszechnego; jego "uprzednie" rozstrzygnięcia musi poprzedzić rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji istnieje zależność. Tym samym, dopiero prawomocne rozstrzygnięcia sądu powszechnego w przedmiocie ustalenia prawa strony do dalszego dzierżawienia działek, wchodzących w skład ZWRSP, które zostały przez stronę zadeklarowane do przyznania płatności na rok 2017, mając na względzie treść art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, stanowią zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nieuzasadniony jest więc zarzut naruszenia w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Odnośnie zarzutów skargi związanych z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i naruszeniem przepisów TFUE, wskazywanych Rozporządzeń oraz Konstytucji RP, to przede wszystkim wskazać trzeba, że w ramach niniejszego postępowania dotyczącego zasadności zawieszenia postępowania, nie mogą być oceniane kwestie merytoryczne związane z ustawowymi przesłankami przewidzianymi dla uzyskania płatności ani kwestia ich spełnienia. Zaskarżone postanowienie rozstrzyga bowiem wyłącznie kwestię zawieszenia postępowania głównego (dotyczącego przyznania płatności), ma zatem charakter wpadkowy. Stąd też podnoszone w skardze zarzuty odnoszące się do przepisów normujących przyznawanie płatności, ich zgodność z przepisami unijnymi – powinny być przedmiotem oceny w ramach postępowania dotyczącego merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie płatności. W sytuacji zawieszenia w sprawie postępowania administracyjnego nie można ponadto mówić, o wyrządzeniu szkody skarżącemu przez organ administracji. W razie ustania przesłanki zawieszenia, sprawa wniosku zostanie rozpoznana merytorycznie. Wskazać należy, że zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustaną przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmuje postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się podstaw usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.