III SA/Wr 269/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska – Wojnar, Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 5 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z/s w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 14 czerwca 2023 r. nr SKO.FP/41/2/23 w przedmiocie określenia kwoty dotacji do zwrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z dnia 16 marca 2023 r. nr EZ.4424.2.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz strony skarżącej kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 14 czerwca 2023 r. (nr SKO.FP/41/2/23) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania T. Sp. z o.o. w P. (dalej: strona, strona skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Jeleniej Góry (dalej: Prezydent Miasta, organ dotujący, organ I instancji) z 16 marca 2023 r. (nr 1/2023) w przedmiocie zwrotu dotacji. Z akt administracyjnych wynika m.in., że Prezydenta Miasta decyzją z 16 marca 2023 r. ustalił kwotę dotacji 9.922,65 zł przypadającą do zwrotu przez stronę prowadzącą Studium [...] T. w J. przy ul. [...], udzielonej w okresie od dnia 1 grudnia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. z budżetu Miasta Jeleniej Góry, jako pobranej w nadmiernej wysokości oraz określił termin naliczania odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczony od dnia 12 sierpnia 2022 r., tj. od dnia dostarczenia do Studium [...] T. pierwszego wezwania do zapłaty z dnia 27 lipca 2022 r. Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wskazał, że za grudzień 2021 r. wypłacił stronie dotację w wysokości 661,51 zł za ucznia. Jednak strona złożyła korektę frekwencji, z której wynika, iż 15 uczniów w grudniu 2021 r. nie uczestniczyło co najmniej w 50% zajęć edukacyjnych, stąd wystąpiła potrzeba rozliczenia dotacji za ten miesiąc. Z tego rozliczenia wynikło, iż kwota 9.922,65 zł dotacji została pobrana w nadmiernej wysokości, która podlega zwrotowi. W odwołaniu od powyższej decyzji strona potwierdziła fakt, iż w grudniu 2021 r. 15 uczniów nie spełniło wymogu 50% frekwencji w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Jednak – jej zdaniem - decyzja jest bezprzedmiotowa i powinna zostać uchylona, a postępowanie administracyjne umorzone, ponieważ dokonała już zwrotu tej dotacji. Wskazała że zwróciła kwotę 252.223,11 zł tytułem rozliczenia dotacji za 2021 r., która obejmuje także część kwoty dotacji za grudzień 2021 r., która powinna zostać zwrócona z racji braku wymaganej frekwencji uczniów. W tym kontekście zakwestionowała prawidłowość weryfikacji dotacji, jakiej dokonał organ pierwszej instancji zmniejszając stawkę dotacji na ucznia w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 30 września 2021 r. z kwoty 983,11 zł na 661,51 zł, podczas gdy – jej zdaniem - stawka dotacji na ucznia mogła być obniżona jedynie do kwoty 737,33 zł. Kolegium zaskarżoną decyzją z 14 czerwca 2023 r. utrzymało w mocy ww. rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego bezsporne w sprawie było to, że strona otrzymała za grudzień 2021 r. dotację na wykonywanie zadań oświatowych w wysokości 55.566,84 zł wyliczoną jako iloczyn liczby 84 słuchaczy i stawki za jednego słuchacza w kwocie 661,51 zł. Jednakże w styczniu 2022 r. złożyła korektę, z której wynika, że 15 słuchaczy w grudniu 2021 r. nie uczestniczyło w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Tym samym, kwota 9.922,65 zł jest kwotą dotacji pobraną w nadmiernej wysokości, która podlega zwrotowi. Dalej Kolegium wskazało, że istota sporu w sprawie sprowadza się do tego, iż strona w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 30 września 2021 r. otrzymała dotację na 1042 słuchaczy w łącznej kwocie 1.024.400,62 zł, a organ dotujący w październiku 2021 r. doszedł do przekonania, iż kwota dotacji była błędnie ustalona z uwagi na zawyżoną stawkę na jednego słuchacza (powinna wynosić nie 983,11 zł a 661,51 zł). Wskutek takiego ustalenia organ dotujący dokonał ponownego przeliczenia kwoty dotacji. Wyraz temu dał w decyzji z 1 lipca 2022 r., nr 1/2022, o ustaleniu, że strona odnośnie do okresu od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 30 września 2021 r. z budżetu Miasta Jelenia Góra pobrała dotację w kwocie 335.107,20 zł w nadmiernej wysokości i zobowiązaniu do zwrotu tej dotacji wraz z odsetkami naliczanymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy decyzją Kolegium z 27 września 2022 r. (nr SKO/41/FP- 10/2022). Jednak w ocenie strony stawka dotacji na jednego słuchacza mogła być obniżona przez organ pierwszej instancji jedynie do kwoty 737,33 zł i stąd - w jej ocenie - dokonując za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 30 września 2021 r. zwrotu kwoty 252.223,11 zł rozliczyła się z dotacji pobranej w nadmiernej wysokości także za grudzień 2021 r. Niemniej – zdaniem organu odwoławczego - kwestia, czy prawidłowo została rozliczona dotacja za okres od stycznia 2021 r. do września 2021 r. nie dotyczy sprawy dotacji za grudzień 2021 r. i tym samym nie jest to przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Stąd zarzuty, co do stosowanej stawki dotacji za słuchacza pozostają poza rozpoznaniem organu odwoławczego, skoro w grudniu 2021 r. dotacja co do zasady została wypłacona w prawidłowej wysokości, a zwrot dotyczy sytuacji braku frekwencji słuchaczy. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie strona zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego. tj.: 1) art. 252 ust. 1 pkt 2, w związku z ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez ich zastosowanie i uznanie, że doszło do wypłaty dotacji oświatowej w nadmiernej wysokości na uczniów, którzy nie zrealizowali obowiązku frekwencji, a więc nie spełnili wymogów przewidzianych art. 26 ust 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, podczas gdy zgodnie z art. 252 ust. 3 ustawy o finansach publicznych dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, a dotacja udzielona na uczniów, którzy nie spełnili ustawowego obowiązku 50% frekwencji na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych jest dotacją pobraną nienależnie, a więc zgodnie z art. 252 ust. 4 ustawy o finansach publicznych - bez podstawy prawnej, gdyż brak spełnienia wymaganej przepisami prawa frekwencji stanowi brak podstawy prawnej wypłaty dotacji; 2) art. 43 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 2 pkt 3, ust. 3 pkt 3 oraz ust. 5 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie i uznanie, że dotacja za miesiąc grudzień roku 2021 nie jest objęta aktualizacją stawki dotacji oświatowej, dokonaną przez organ dotujący w 2021 r., co spowodowało błędne uznanie przez SKO, że weryfikacja czy doszło do aktualizacji stawki dotacji oświatowej nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, podczas gdy kwota dotacji do zwrotu za 15 uczniów w miesiącu grudniu 2021 r. została ustalona przez organ dotujący na podstawie nadmiarowo (zdaniem organu prowadzącego szkołę) obniżonej stawki dotacji o kwoty 661,51 zł, albowiem zgodnie z art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zdań oświatowych maksymalne zmniejszenie stawki dotacji w wyniku jej aktualizacji nie może przekroczyć wartości 25%; 3) art 252 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że organ prowadzący jest zobowiązany do zwrotu dotacji oświatowej za 15 uczniów, którzy w miesiącu grudniu 2021 r. nie spełnili obowiązku frekwencji, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że organ prowadzący dokonał już takiego zwrotu, przekazując na rachunek organu dotującego łączną kwotę 252.223,11 zł tytułem zwrotu dotacji w wyniku jej aktualizacji dokonanej w 2021 r., tj. do stawki 737,33 zł, uwzględniając brak frekwencji 15 uczniów na zajęciach w miesiącu grudniu 2021 r.; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji motywów, które powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do uzasadnienia braku zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, co pozbawiło stronę możliwości pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji, 2) art. 7, art 8 i art 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego, tj. pominięciu przy ocenie niniejszej sprawy charakteru prawnego informacji o wysokości stawek dotacji w danym roku przekazanych w latach 2018 - 2021 przez organ dotujący podmiotowi dotowanemu, co mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy, albowiem mogło skutkować nieprawidłowym uznaniem, że organ dotujący nie dokonywał aktualizacji kwoty dotacji oświatowej, a w konsekwencji uznaniem, że T. sp. z o. o. nie dokonała zwrotu dotacji nienależnej za 15 uczniów niespełniających obowiązku frekwencji w grudniu 2021 r. w ramach zwrotu kwoty 252.233,11 zł. Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Kolegium po zapoznaniu się z zarzutami skargi wniosło o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyraziło przy tym zapatrywanie, że kwestia, czy prawidłowo została rozliczona dotacja za okres od stycznia 2021 r. do września 2021 r. nie dotyczy sprawy dotacji za grudzień 2021 r. i tym samym nie jest to przedmiotem rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Wskazało przy tym, że sprawie wprawdzie istnieje spór pomiędzy stroną skarżącą a organem dotującym, co do rozliczenia dotacji za wcześniejsze okresy, to jednak istnienie tego sporu nie oznacza, że mogła zasadnie uznać, że rozliczyła już dotację za grudzień 2021 r. przyjmując własne obliczenia. Tym samym nadal pozostaje nierozliczona (niezwrócona) pomimo wezwań do zapłaty kwota 9.922,65 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.). Podkreślić należy, że sądowa kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia organu obejmuje badanie zarówno poprawności interpretacji i zastosowania norm prawnych, jak i poprawności przeprowadzonych czynności procesowych oraz dokonanej przez organ oceny zebranego materiału dowodowego. Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem własnych ustaleń w sprawie, ale poddaje ocenie poprawność ustaleń poczynionych przez organ w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 9 maja 2023 r., III OSK 2111/21). W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał skargę za zasadną. Na samym wstępie konieczne jest przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięć, które zapadły w sprawie. A zatem wymaga wyjaśnienia, że stosownie do art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: u.f.p.) dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi, w przypadku o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 u.f.p.). Sprawa niniejsza dotyczy tzw. dotacji oświatowej. Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Przy tym wedle ust.3, uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w ust. 2, potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności. W ocenie organu dotującego oraz Kolegium dochodzona kwota dotacji wynikała z braku wymaganej frekwencji 15 słuchaczy w miesiącu grudniu 2021 r. Przy tym okoliczność ta była w sprawie bezsporna, albowiem powyższe ustalenie wynikało ze złożonej przez stronę korekty, zawarte w piśmie z 4 stycznia 2022 r. Sporny natomiast był w sprawie stan rozliczeń pomiędzy stroną a organem dotującym na rok 2021. W ocenie strony skarżącej brak frekwencji 15 uczniów na zajęciach w miesiącu grudniu 2021 r. został uwzględniony w związku ze zwrotem 12 stycznia 2022 r. na rachunek organu dotującego kwoty 252.223,11 zł tytułem aktualizacji dotacji dokonanej w 2021 r., tj. do stawki 737,33 zł za ucznia. Przy tym wedle stanowiska strony skarżącej dokonała zwrotu wszystkich środków finansowych, jakich mógł żądać organ dotujący w wyniku aktualizacji kwot dotacji (dokonanej pismem z dnia 27 października 2021), która to aktualizacja mogła wywołać skutki prawne wyłącznie w zakresie roku 2021. Z kolei w ocenie Kolegium, które utrzymało mocy decyzję Prezydenta Miasta prawidłowość rozliczenia dotacji za rok 2021 nie dotyczy niniejszej sprawy. Należy w tym miejscu przypomnieć, że swoje stanowisko organ odwoławczy opiera na założeniach oraz skutku powołanej wyżej decyzji organu I instancji z 1 lipca 2022 r. (nr 1/2022) którą dokonano "ponownego przeliczenia kwoty dotacji" za m.in. 2021 rok wg prawidłowej stawki za słuchacza (661,51 zł zamiast 983,11 zł). Z kolei Kolegium utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie decyzją z 27 września 2022 r. (nr SKO/41/FP-10/2022). Stąd - jak wynikało z jego konsekwentnego stanowiska – organ odwoławczy w niniejszej sprawie przyjął, że zwrócona przez stronę dotacja w kwocie 252.223,11 zł dotyczyła rozliczenia okresu od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 30 września 2021 r. Sąd wskazuje jednak, że WSA we Wrocławiu wyrokiem z 20 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 926/22 uchyliło wspomniana decyzję Kolegium z 27 września 2022 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z 1 lipca 2022 r. oraz umorzyło postępowanie administracyjne. W motywach wyroku odniesiono się przede wszystkim do kwestii możliwości "ponownego przeliczenia kwoty dotacji". Stwierdzono m.in., że w myśl art. 43 ust. 2 pkt 3 u.f.z.o, aktualizacji kwoty dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, dokonuje się w dowolnym miesiącu roku budżetowego - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 1 pkt 4. Z kolei art. 43 ust. 5 u.f.z.o., wprowadza granice procentowe dla zmiany kwoty dotacji poprzez wprowadzenie ograniczenia w zakresie zmniejszenia kwoty dotacji maksymalnie o 25% lub jej zwiększenia maksymalnie o 50%. Przyjęto zatem, że roszczenie organu I instancji o zwrot dotacji mogło wywołać skutek wyłącznie w zakresie dotacji otrzymanej w roku 2021. Co jednak najważniejsze, dotacja ta mogła zostać obniżona o 25% w stosunku do uprzednio obowiązującej dotacji oświatowej i strona za ten okres zwróciła kwotę 252.223,11 zł na rachunek Urzędu Miasta. A zatem Sąd podkreśla, że konkluzje Kolegium z zaskarżonej decyzji z 14 czerwca 2023 r., którą utrzymało w mocy rozstrzygniecie organu dotującego z 16 marca 2023 r. opierały się na zasadniczo błędnych założeniach. Należy bowiem dostrzec, że - po pierwsze - dokonany przez stronę skarżącą zwrot kwoty 252.223,11 zł obejmował rozliczenie dotacji za wszystkie miesiące 2021 roku (a nie tylko za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 30 września 2021 r.), co wynikało jednoznacznie z treści skierowanego do SKO pisma z 24 maja 2023 r. A zatem rozliczenie – w zamiarze strony – uwzględniło także grudzień 2021 r. w kontekście wspomnianej absencji 15 uczniów. Co jednak najistotniejsze, dokonując wspomnianego rozliczenia strona skarżąca – jak wynika z jej stanowiska - zastosowała stawkę 737,33 zł za ucznia wynikającą z obniżenia o 25% w stosunku do uprzednio obowiązującej dotacji oświatowej (na podstawie art. 43 ust. 5 u.f.z.o.), co było z kolei zgodne z modelem przyjętym we wspomnianym wyroku WSA we Wrocławiu z 20 lutego 2024 r. W tym stanie rzeczy uzasadnione było więc przyjęcie, że zarówno organ odwoławczy, przy wydaniu zaskarżonej decyzji, jak i organ I instancji naruszyły normy procesowe art. 7, art. 77 § 1, 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a., w związku z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz art. 26 ust. 2 u.f.z.o., ponieważ przedwcześnie pominęły w swoich rozważaniach potencjalny skutek zwrotu przez stronę kwoty 252.223,11 zł na stan rozliczeń dotacji za cały 2021 r., w tym także miesiąc grudzień oraz możliwość zastosowania w sprawie dyspozycji art. 43 ust. 5 u.f.z.o. Z tego też powodu zaskarżone rozstrzygnięcia są przedwczesne – a przez to ich uzasadnienia nie poddają się kontroli sądu administracyjnego. W świetle powyższych ustaleń konieczne jest rozpatrzenie sprawy zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów prawa (u.f.p. oraz u.f.z.o.), mając na uwadze charakter przedmiotu sprawy (obowiązek zwrotu dotacji) oraz wynikający z tego szczególny obowiązek zachowania dyrektyw procesowych wynikających z art. 7, art. 11 k.p.a. jak i skonkretyzowanych czynności procesowych organu administracyjnego określonych w art. 107 § 1 pkt 6, w związku z § 3 k.p.a. W tym stanie sprawy Sąd, stwierdzając, że naruszenia opisanych wyżej norm postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 135 p.p.s.a. uwzględnił skargę i orzekł o uchyleniu zarówno zaskarżonej decyzji SKO jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 397 zł.