III SA/Wr 27/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska – Grakowicz, Sędzia WSA Maciej Guziński, Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej oddala skargę. Decyzją opisaną w sentencji niniejszego wyroku – wydaną po rozpatrzeniu odwołania J. G. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] r. (nr [...]), w której ten ostatnio wymieniony organ odmówił przyznania stronie jednolitej płatności obszarowej na rok [...] – Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, organ odwoławczy przywołał uregulowania normatywne, regulujące warunki przyznania jednolitych płatności obszarowych na rok [...], cytując w tym zakresie przepisy art. 7 ust. i ust. 4, art. 30 i art. 31 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (jednolity tekst: Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 ze zm.); § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. nr 46, poz. 305) oraz przepisy regulujące kwestię kontroli na miejscu, a to: załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wzorów wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. nr 52, poz. 523) i art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia: (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10. 2003). Nie dopatrując się zarzucanych w odwołaniu naruszeń prawa, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym w okolicznościach faktycznych tej konkretnej sprawy – podejmując rozstrzygnięcie – należało: • wykluczyć z płatności, o przyznanie których wniósł zainteresowany, działek: [...] oraz [...], ze względu na to, że należą one do terenów obiektów stawowych albo obejmują powierzchnie groblowane (z systemem rowów) oraz tereny przyległe do stawów; • uwzględnić złożenie wniosku strony po terminie; • uwzględnić wieloletnie sankcje nałożone na producenta rolnego w odniesieniu do roku [...]; • wykluczyć – z powierzchni działki rolnej [...] – powierzchnię [...] ha, będącą we władaniu innej osoby (co wykazała kontrola krzyżowa) • pomniejszyć powierzchnię działki [...] ze względu na występujące tam zakrzaczenia ([...] ha). Co do pierwszej z wymienionych okoliczności organ wyższego stopnia podkreślił, że w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), do gruntów pod stawami zalicza się grunty pod zbiornikami wodnymi, wyposażonymi w urządzenia hydrotechniczne, nadające się do chowu, hodowli i przetrzymywania ryb, obejmujące powierzchnię groblowaną wraz z systemem rowów oraz tereny przyległe do stawów i z nimi związane, a należące do obiektu stawowego. W zakresie drugiej okoliczności podkreślono, że wniosek o przyznanie płatności ONW został złożony [...] dni roboczych po terminie ([...] r.), ponieważ według art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (jednolity tekst: Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 ze zm.) wnioski takie powinny być złożone w okresie od 15 marca do 15 maja danego roku kalendarzowego. Należało w związku z tym zastosować sankcję przewidzianą w art. 21 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Ne 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej oraz określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r., s. 18 ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7.12.2006 r. zachodziła konieczność pomniejszenia kwoty płatności należnych na [...] r. o sankcje nałożone za [...] r. – w odniesieniu do płatności ONW – decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] r. (nr [...]). W odniesieniu do dwóch ostatnich, wcześniej wymienionych okoliczności, organ odwoławczy powołał się na wyniki kontroli krzyżowej i na pomiary wykonane na ortofotomapie (obraz powierzchni ziemi uzyskany ze zdjęcia satelitarnego), powołując się dodatkowo na przepisy: art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 1143 "b" ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. Po uwzględnieniu wszystkich wymienionych okoliczności – organ drugiej instancji przedstawił szczegółowe wyliczenia – stwierdzono niedopuszczalność przyznania jakiejkolwiek jednolitej płatności obszarowej na [...] r., skoro do dalszego potrącenia w dwóch kolejnych latach pozostaje jeszcze kwota [...] zł jako efekt wieloletnich sankcji nałożonych na zainteresowanego za [...] r. W końcowym fragmencie uzasadnienia swojej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. ustosunkował się do zarzutów odwołania wskazujących na to, że inne kontrole przeprowadzone w gospodarstwie zainteresowanego nie potwierdziły nieprawidłowości, na istnieniu których zostało oparte pierwszoinstancyjne orzeczenie. Podkreślono w tym zakresie, że: • protokół z kontroli gospodarstwa strony z dnia [...] r., pismo pokontrolne z dnia [...] r. oraz "Plan działalności środowiskowej" na lata [...], wykonane przez "A" w P., stanowią materiał wyłącznie informacyjny; inny jest bowiem przedmiot kontroli dokonywanej przez Jednostkę Certyfikującą od przedmiotu kontroli dokonywanych na miejscu przez Biuro Kontroli na miejscu ARiMR; • [...] kontroli na miejscu "B" w Z. nie stwierdziło co prawda nieprawidłowości, które wykazała kontrola Regionalnego Biura Kontroli na miejscu D. O. R. ARiMR we W., ale powodem tej rozbieżności jest wyłącznie zakwestionowanie charakteru gruntów usytuowanych na groblach i w okolicznych rowach, które – w ocenie organów decyzyjnych – stanowią tereny należące do obiektów stawowych, a nie gruntów rolnych, co wyklucza możliwość uzyskania płatności od tych terenów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. G. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 8 k.p.a., a także art. 7 i art. 19 ust. 4 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 ze zm.), żądając uchylenia decyzji organów rolnych obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyrażono zapatrywanie, że w świetle przepisów § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków) oraz podpunktów: 1, 6 i 6 punktu 1 Załącznika do tego rozporządzenia – wbrew ogólnikowemu twierdzeniu organów – grunty pod stawami i rowy są zaliczane do użytków rolnych. W związku z tym skarżący spełnił wymagania uzasadniające uzyskanie dopłat także od tych terenów, określone w art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Strona skarżąca zarzuciła też wydanie drugoinstancyjnego rozstrzygnięcia z naruszeniem dwumiesięcznego terminu, zastrzeżonego w art. 19 ust. 4 tej samej ustawy. W ocenie skarżącego, nie powinno ono zatem rodzić żadnych skutków prawnych. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, w której sąd stwierdzi co najmniej jedno z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeśli zakwestionowane rozstrzygnięcie nie narusza prawa, sąd jest zobowiązany do oddalenia skargi, czego wymaga art. 151 p.p.s.a. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, ta ostatnio wymieniona sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. W szczególności, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracji rolnej obu instancji prawa, co – w ocenie skarżącego – miałoby polegać na rzekomo bezzasadnym wykluczeniu z płatności, o przyznanie których wniósł zainteresowany, działek: [...] oraz [...]. Z materiału dokumentacyjnego sprawy (zdjęcia) wynika bowiem, że wymienione działki rolne położone są rzeczywiście na groblach stawowych albo obejmują tereny przyległe do stawów (w tym – system rowów). Słusznie w związku z tym organy zaliczyły te działki do grupy "gruntów pod stawami" – w rozumieniu punktu 1.2. Załącznika Nr 6 ("Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych") do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454). Wedle brzmienia wspomnianej jednostki Załącznika: "Do gruntów pod stawami zalicza się grunty pod zbiornikami wodnymi (z wyjątkiem jezior i zbiorników zaporowych z urządzeniami do regulacji poziomu wód), wyposażonymi w urządzenia hydrotechniczne, nadającymi się do chowu, hodowli i przetrzymywania ryb, obejmujące powierzchnię ogroblowaną wraz z systemem rowów oraz tereny przyległe do stawów i z nimi związane, a należące do obiektu stawowego". Z przytoczonego określenia wynika jasno, że do tzw. "gruntów pod stawami" należy zaliczać nie tylko te grunty, które znajdują się pod taflą stawu, ale także grunty przylegające do stawu, w szczególności zaś te, które tworzą powierzchnię grobli (z systemem rowów). Działki skarżącego, o których była wcześniej mowa, jako przylegające do stawu i tworzące groble (lub rowy) musiały być zatem zaliczone do kategorii "gruntów pod stawami" i tak też zakwalifikowały je organy. Ponieważ zaś od "gruntów pod stawami" nie należą się płatności ONW, słusznie postąpiły organy wykluczając owe działki z płatności. Prawidłowości takiej oceny nie mogą być skutecznie przeciwstawione materiały dowodowe przedłożone przez samego zainteresowanego, w postaci: protokołu z kontroli gospodarstwa strony z dnia [...] r., pisma pokontrolnego z dnia [...] r. oraz "Planu działalności środowiskowej" na lata [...], wykonane przez "A" w P., a także protokołu kontroli dokonanej przez [...] "B" w Z. Żadna z wymienionych jednostek kontrolujących nie badała bowiem kwestii dopuszczalności uzyskania płatności od gruntów położonych w obrębie obiektów stawowych. W tym zaś zakresie nie chodzi wcale o zagadnienie faktyczne (sam skarżący nie kwestionuje przecież takiego usytuowania niektórych terenów objętych wnioskiem na [...] r.), lecz o zagadnienie prawne, to znaczy o ocenę, czy tereny będące elementami obiektów stawowych (we wcześniej podanym rozumieniu) mogą być przedmiotem jednolitych płatności obszarowych (jak uważa zainteresowany), czy też nie (jak trafnie przyjęły organy, na co już wcześniej Sąd zwrócił uwagę). Dodatkowo zauważyć należy, iż słusznie podkreślił organ drugiej instancji, że inny jest przedmiot kontroli Jednostek Certyfikujących, w odróżnieniu do przedmiotu kontroli dokonywanej na miejscu przez Biuro Kontroli na miejscu ARiMR. Sąd nie dopatrzył się także wadliwości w obliczeniach dokonanych przez organ wyższego stopnia. Z łącznego, deklarowanego obszaru [...] ha objętego wnioskiem strony, w efekcie wyłączenia – po dokonanej kontroli – wszystkich gruntów, których nie można było objąć jednolitą płatnością obszarową, pozostał areał [...] ha. Początkowa kwota płatności wynosiła zatem [...] zł ([...] ha x [...] zł). Od tej kwoty organ prawidłowo odjął kwoty: • [...] zł – na podstawie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r., ponieważ różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzona przekracza 3 % ale nie więcej niż 30 %; w takiej sytuacji pomniejszenie następuje o kwotę przypadającą na dwukrotną różnicę w danym roku [([...] ha – [...] ha) x 2 x [...]]; • [...] zł – za spóźnione złożenie wniosku; • [...] zł- z tytułu wieloletnich sankcji nałożonych na stronę w odniesieniu do [...] r. w ostatecznej już i prawomocnej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z P. z dnia [...] r., nr [...]. Dokonane potrącenia ([...] zł – [...] zł – [...] zł – [...] zł = 0 zł), przy czym do potracenia w dwóch kolejnych latach pozostałe jeszcze kwota [...] zł. Zarzut uchybienia przez organ odwoławczy dwumiesięcznemu terminowi do rozpatrzenia odwołania skarżącego, zakreślonemu w art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (jednolity tekst: Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 ze zm.) jest z kolei spóźniony. W wypadku bezczynności organów administracji publicznej ustawodawca przewidział specjalny środek zaskarżenia – zażalenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Przepis ten miał zastosowanie w niniejszej sprawie, na podstawie odesłania przewidzianego w art. 3 ust. 1 tej samej ustawy. Z dokumentacji sprawy nie wynika jednak, żeby strona skorzystała ze wspomnianego zażalenia, tracąc to uprawnienie w momencie wydania drugoinstancyjnej decyzji. Nie znajduje przy tym żadnego normatywnego uzasadnienia twierdzenie skarżącego, iż przekroczenie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. opisanego terminu pozbawia decyzję tego organu skuteczności prawnej. W tej sytuacji Sąd był zobligowany skargę oddalić, kierując się dyspozycją art.. 151 p.p.s.a.