III SA/Wr 271/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi: N. P. na Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt III SAB/Wr 1165/20 I. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wykonaniu wyroku ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. N.P. (dalej: skarżąca, strona) w dniu 12 stycznia 2022 r. złożyła skargę na niewykonanie przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 14 stycznia 2021 r. o sygn. akt III SAB/Wr 1165/20 zobowiązującego organ m.in. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżąca powołując art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wniosła: 1) na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do niezwłocznego wykonania ww. wyroku zgodnie z jego sentencją; 2) na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 2 p.p.s.a. o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości oraz, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) na podstawie art. 154 § 7 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 6 000 zł; 5) na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 6) na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. o zwrot kosztów postępowania do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu uargumentowała wnioski skargi podkreślając, że pomimo uprawomocnienia się ww. wyroku oraz skutecznie doręczonego organowi wezwania do wykonania tego wyroku (10 grudnia 2021 r.) organ do dnia sporządzenia skargi nie podjął żadnych zmierzających do załatwienia sprawy z wniosku strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w dniu [...] r. wydał decyzję udzielającą skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 24 lutego 2024 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca w dniu 20 lipca 2020 r. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 14 stycznia 2021 r. o sygn. akt. III SAB/Wr 1165/20 stwierdził, że Wojewoda przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej (punkt I sentencji wyroku); stwierdził, ze przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku); zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku); przyznał od Wojewody na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 złotych (punkt IV sentencji wyroku); dalej idącą skargę oddalił (pkt V sentencji wyroku) oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (punkt VI sentencji wyroku). Odpis ww. wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz aktami sprawy administracyjnej wpłynęły do organu w dniu 16 czerwca 2021 r. W dniu 10 grudnia 2021 r. skarżąca wzywała organ do wykonania ww. wyroku. W dniu [...] r. Wojewoda wydał decyzję w sprawie (w aktach administracyjnych brak dowodu jej doręczenia stronie). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem sporu jest niewykonanie przez Wojewodę prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 14 stycznia 2021 r. o sygn. akt III SAB/Wr 1165/20 uwzględniającego skargę strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ z wniosku skarżącej z dnia [...] r. Wedle skarżącej Wojewoda, mimo prawomocnie nałożonego obowiązku załatwienia w sprawy w wyznaczonym 30-dniowym terminie obowiązku tego nie wykonał ani w tym terminie, ani do dnia wniesienia skargi na niewykonanie tego wyroku. Z kolei organ wskazuje, że zwłoka w wykonaniu ww. prawomocnego wyroku w jest skutkiem ogromnej liczby wniosków składanych do organu, konieczności równoczesnego procedowania w wielu równych sprawach, odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania oraz braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Ponadto wyjaśnił, że wyrok ten został wykonany co do pkt V i VI. Podkreślił też, że decyzją z dnia [...] r. udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 24 lutego 2024 r. Za bezzasadny uznał wniosek skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej. Podstawę prawną rozpoznania przedmiotu skargi stanowi art. 154 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3). Z przepisu tego wynika zatem, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Ustawodawca formułuje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. Wezwanie, którym należy poprzedzić skargę na niewykonanie wyroku (jak również na niezałatwienie sprawy), stanowi przesłankę dopuszczalności zaskarżenia, której niedochowanie powoduje odrzucenie skargi bez możliwości jej konwalidacji. W nadesłanych Sądowi aktach administracyjnych znajduje się wezwanie z 7 grudnia 2021 r. (które wpłynęło do organu w dniu 10 grudnia 2021 r.). Sąd nie ma więc wątpliwości, że skarżąca spełniła warunek dopuszczalności zaskarżenia wskazany w art. 154 § 1 p.p.s.a. Przystępując do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w wykonaniu prawomocnego w wyroku, to w pierwszej kolejności trzeba podkreślić poglądy wyrażone w literaturze prawa i orzecznictwie sądowym, dotyczące wykładni art. 154 p.p.s.a., a które skład orzekający w pełni podziela. Podkreśla się tam (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (tak wyrok NSA z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Sąd w składzie orzekającym podziela przy tym pogląd, że niewykonaniem wyroku jest również sytuacja, gdy rozstrzygnięcie organu – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17, CBOSA). W sprawie niewątpliwie została spełniona przesłanka dopuszczalności zaskarżenia, co Sąd ocenił wyżej. Co do drugiej przesłanki, zawartej w art. 154 § 1 p.p.s.a., to również i ona zaistniała w sprawie - według przedstawionego jej rozumienia. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że odpis prawomocnego wyroku z 14 stycznia 2021 r. o sygn. akt III SAB/Wr 1165/20 wraz z aktami sprawy doręczone zostały organowi w dniu 16 czerwca 2021 r. Od tego dnia zatem rozpoczął bieg termin 30 dni do załatwienia sprawy, do czego organ został zobowiązany w pkt II wyroku. Organ nie załatwił sprawy wyznaczonym terminie, który upływał w dniu 16 lipca 2021 r. Sąd dostrzega, że po wniesieniu skargi na niewykonanie wyroku, organ wydał decyzje w sprawie – wykonując tym samym prawomocny wyrok w tym zakresie. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na ocenę bezczynności Wojewody w wykonaniu prawomocnego wyroku. Niewątpliwe w wyznaczonym przez sąd administracyjny terminie Wojewoda wyroku nie wykonał w żadnej części. Akta sprawy administracyjnej wskazują, że nie było przeszkód, by prawomocny wyrok z 14 stycznia 2021 r. wykonać w wyznaczonym przez Sąd terminie. Takiego zaniechania organu nie sposób interpretować inaczej jak lekceważenie prawomocnego wyroku. Podjęcie czynności nie tylko po upływie terminu wyznaczonego w prawomocnym wyroku, ale dopiero ponad miesiąc po wniesieniu skargi, należy ponadto ocenić jako rażące naruszenie art. 170 p.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, że w wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona i nie może ulec przedłużeniu. Wszystko to prowadzi do wniosku, że Wojewoda w wyznaczonym terminie nie wykonał prawomocnego wyroku. Trzeba też podkreślić, że w wyznaczonym przez sąd terminie do załatwienia sprawy (16 lipca 2021 r.) oraz do dnia wniesienia skargi (12 stycznia 2022 r.), ale także do wydania ([...] r.), czyli w sumie 6 miesięcy, organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, pozostawał całkowicie bezczynny. Podsumowując, ustalenia powyższe kwalifikują się jako niewykonanie wyroku w rozumieniu art. 154 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1 000 złotych, mając na uwadze jej prewencyjną i represyjną funkcję oraz stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku, a także wobec okoliczności, że nie było żadnych braków w dokumentacji ani innych przeszkód do wydania decyzji w lipcu 2021 r., skoro organ wydał decyzję bez jakichkolwiek czynności wyjaśniających. Zarówno zaniechanie podjęcia czynności w terminie wyznaczonym prawomocnym wyrokiem, jak i zainteresowanie się wykonaniem wyroku przez organ dopiero po wniesieniu przez stronę skargi do sądu administracyjnego świadczy o kwalifikowanym naruszeniu przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a., a także art. 8 § 1 k.p.a. – zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a. Ze względu na okres bezczynności i całkowitą bierność organu, należało uznać, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 154 § 2 zdanie 2 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. w przypadku wyroku uwzględniającego skargę na niewykonanie wyroku przydaje sądowi kompetencję przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Brzmienie przepisu wskazuje na fakultatywność działania sądu uzależnioną od każdorazowej oceny danego przypadku. Jak podkreśla się w orzecznictwie komentowana norma prawna ma za zadanie kompensować doznaną przez stronę postępowania niedogodność z powodu bezczynności i przewlekłości organu. Sąd uznał, że w sprawie zaistniały okoliczności po stronie skarżącego, które wymagałyby zasądzenia na jego rzecz sumy pieniężnej. Powszechnie wiadome jest bowiem, jakie trudności napotyka cudzoziemiec, gdy oczekuje tak długo na rozpatrzenie statusu w obcym państwie i to w sytuacji lekceważenia przez organ prawomocnego wyroku nakładającego obowiązek załatwienia sprawy w określonym terminie. Z tego względu w tej części Sąd na mocy art. 154 § 6 p.p.s.a. przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt III sentencji wyroku) uznając właśnie tę kwotę za adekwatną, mimo innego wniosku strony w tym zakresie. O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265). Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy kwocie 200 zł, koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł.