III SA/Wr 271/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj, Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , Protokolant specjalista Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi K Sp. z o.o. we W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 maja 2025 r. Nr 470000/71/371629/2020/RDZ/4 w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r oddala skargę w całości. Pismem z dnia 5 czerwca 2025 r. K. Sp. z o.o. we W. (dalej: strona, skarżąca, strona skarżąca, spółka) wniosła skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS, ZUS, organ) z dnia 7 maja 2025 r. nr 470000/71/371629/2020/RDZ/4 utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia 26 marca 2025 r., nr 470000/71/371629/2020/RDZ/4 o odmowie zwolnienia spółki z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Jak wynika z akt sprawy strona złożyła w dniu 25 czerwca 2020 r. wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jako płatnik składek, który ma zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych innych ubezpieczonych (również siebie) za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020 r. (pkt II ppkt 1 lit. A i pkt 3 wniosku RDZ). Decyzją z 26 czerwca 2020 r. ZUS odmówił skarżącej prawa do ww. zwolnienia jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: "ustawa COVID-19", "ustawa") w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; dalej: "u.s.u.s."). Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentując, że organ nie uwzględnił okoliczności, iż spośród kilkudziesięciu osób zgłoszonych do ubezpieczeń 60 osób w okresie od marca do maja 2020 r. i 61 – w lutym 2020 r. nie wykreowało sytuacji, która prowadziłaby do powstania obowiązku zapłaty składek. Skarżąca wyjaśniła, że z osobami tymi spółka zawarła umowy cywilnoprawne (kod ubezpieczenia [...]) z wynagrodzeniem o charakterze prowizyjnym i składki na ubezpieczenie wynoszą wartość dodatnią tylko w przypadku, gdy tacy współpracownicy otrzymają wynagrodzenie (w formie prowizji). Dalej wskazała, że w ostatnim okresie nie powstały warunki dla wypłaty takiego wynagrodzenia. Zdaniem strony organ nie powinien oprzeć swojego rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie literalnego brzmienia przepisu art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19, bo prowadziłoby to do wypaczenia sensu i celu tego uregulowania umożliwiającego "wakacje składkowe" dla części przedsiębiorców, które wynikają z uzasadnienia nowelizacji art. 31zo ustawy COVID-19. Decyzją z dnia 29 lipca 2020 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z 26 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 31zq ust. 8 i art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), dalej: "k.p.a." i powtórzył argumenty zawarte w decyzji z 26 czerwca 2020 r. W wyniku złożonej skargi na ww. decyzję z dnia 29 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 962/21 uchylił decyzję z 29 lipca 2020 r. i z dnia 26 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w zaskarżonej (i poprzedzającej) decyzji, organ nie przeprowadził żadnej wykładni przepisów, nie przenalizował przepisów w kontekście powoływanych przez stronę poglądów dotyczących statusu osób związanych z płatnikiem umową zlecenia z wynagrodzeniem prowizyjnym, a także w kontekście przedstawionej przez stronę wykładni funkcjonalnej art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19. Na podstawie treści zaskarżonej decyzji strona nie miała możliwości poznania, ani nie miała możliwości poddania pod ocenę toku rozumowania organu, który skłonił go do ostatecznego wniosku. Organ w ogóle nie ustosunkował się do podnoszonych przez stronę argumentów i treści wniosku o ponowne rozpoznanie. Nie jest też jednoznaczna podstawa prawa materialnego przyjęta w sprawie przez organ. WSA skonstatował, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów wyrażonych w art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., organ w istocie nie rozpoznał wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co narusza rażąco art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 140 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu decyzją z dnia 26 marca 2025 r. znak 470000/71/371629/2020/RDZ/4 ZUS odmówił spółce prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. W decyzji tej organ wskazał, że u płatnika według dokumentów znajdujących się na koncie płatnika na dzień 29 lutego 2020 r. były zgłoszone do ubezpieczeń 152 osoby, w tym zgłoszone jako pracownicy z kodem [...] – 15 osób oraz zleceniobiorcy z kodem [...] – 137 osób, przy czym 61 osób zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych. W dokumentach rozliczeniowych za luty brak jest wykazanych osób przebywających na urlopie bezpłatnym oraz innych przypadków podlegających wyłączeniu. Organ stwierdził, że liczba ubezpieczonych dla płatnika prowadzącego działalność z osobami ubezpieczonymi jest większa od liczby maksymalnej w związku z powyższym nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku złożonego wniosku skarżącej organ wydał decyzję z dnia 7 maja 2025 r. utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie własne z dnia 26 marca 2025 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powtórzył swoją argumentację. Organ wskazał, że zgodnie z zawartymi na koncie spółki dokumentami ubezpieczeniowymi liczba ubezpieczonych na dzień 29 lutego 2020 r. wykazana w deklaracji za luty przekraczała maksymalną uprawniającą do zwolnienia liczbę ubezpieczonych tj. wynosiła powyżej 49 osób. W skardze strona skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 31zo ust. 1 i 1a ustawy COVID-19 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że prawo do zwolnienia z opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych przysługuje płatnikowi, który zgłosił do ubezpieczeń społecznych nie więcej niż 49 ubezpieczonych, podczas gdy w istocie wykładnia funkcjonalna przedmiotowego przepisu sugeruje, że powyższe uprawnienie przysługuje płatnikowi, który zatrudniał nie więcej niż 49 ubezpieczonych zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych, za których należne były składki - co skutkowało wydaniem odmownej decyzji organu, 2) art. 12 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak szybkiego i wnikliwego rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż organ rozpoznawał ponownie sprawę niemal 3 lata i nadal nie odniósł się w pełni do zastrzeżeń i argumentów skarżącej co do wykładni przepisów stanowiących podstawę dla zaskarżonej decyzji, 3) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, brak ustosunkowania się organu do przedstawionej przez skarżącą wykładni art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19, brak wystarczającej analizy przepisów w kontekście zaprezentowanych przez skarżącą argumentów dotyczących statusu osób związanych ze skarżącą umową cywilnoprawną z wynagrodzeniem prowizyjnym, pominięcie celu wprowadzenia regulacji umożliwiających skorzystanie z tzw. "wakacji składkowych", brak wykładni przepisów przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. o uchylenie w całości decyzji z dnia 26 marca 2025 r., a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zgodnie z art. 31zo ust. 1a ustawy na wniosek płatnika składek, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., w wysokości 50% łącznej kwoty należności z tytułu składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za dany miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych od 10 do 49 ubezpieczonych. Zwolnieniu z obowiązku opłacania, o którym mowa w art. 31zo ust. 1a ustawy podlegają należności z tytułu składek znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 4 ustawy). Jeżeli ZUS przychyla się do wniosku płatnika składek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek, to ma obowiązek poinformować go o tym (art. 31zq ust. 5 ustawy). Natomiast, jeżeli według ZUS wniosek płatnika składek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek nie zasługuje na uwzględnienie, powinien wydać decyzję o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa ZUS (art. 31zq ust. 7 i 8 ustawy). Jak wynika z ww. przepisu jeśli na dzień 29 lutego 2020 r. płatnik zgłaszał do ubezpieczeń społecznych więcej niż 9 osób i nie więcej niż 49, to ma prawo do zwolnienia składkowego w wysokości 50% kwoty należności z tytułu składek. Przedmiotem sporu w przedmiotowej sprawie jest sposób liczenia ww. limitu osób ubezpieczonych. Przepisy prawa w zakresie pomocy przedsiębiorcom przewidują m.in. możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku opłacania składek ZUS oraz dofinansowanie wynagrodzeń pracowników z Funduszu Pracy oraz z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowników. Jak wynika z literalnej wykładni ww. przepisu dofinansowanie można otrzymać na: - pracownika, tj. osobę, z którą został zawarty stosunek pracy, - osobę zatrudnioną na podstawie umowy o pracę nakładczą lub umowę zlecenia albo inną umowę o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, warunkiem jest podleganie tych osób ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu, - osobę, która wykonuje pracę zarobkową na podstawie innej niż stosunek pracy na rzecz pracodawcy będącego rolniczą spółdzielnią produkcyjną lub inną spółdzielnią zajmująca się produkcją rolną, jeżeli z tego tytułu podlega obowiązkowi ubezpieczeń emerytalnemu i rentowemu. Zgodnie z art. 31zo ust. 6 ustawy liczbę ubezpieczonych, o których mowa w ust. 1 i 1a, oblicza się nie uwzględniające ubezpieczonych będących pracownikami młodocianymi i duchownych. Należy wskazać, że w motywach uchwały NSA z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt I OPS 1/15 podniesiono za piśmiennictwem i judykaturą, że w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas - zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda (nie dokonuje się wykładni tego, co jasne) - nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takiej sytuacji wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Podobnie jest z wykładnią tekstów prawnych, których sens językowy nie jest jednoznaczny z tego względu, że tekst prawny ma kilka możliwych znaczeń językowych, a wykładnia funkcjonalna (celowościowa) pełni rolę dyrektywy wyboru jednego z możliwych znaczeń językowych. W obu przypadkach interpretator związany jest językowym znaczeniem tekstu prawnego, znaczenie to stanowi zawsze granicę dokonywanej przez niego wykładni. Odstępstwo od gramatycznej wykładni przepisu prawa możliwe jest, a nawet pożądane, w sytuacji gdy np. rezultaty takiej wykładni podważają ratio legis przepisu, bądź gdy prowadzą do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. Wykładnia językowa jest natomiast punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym. Uwzględniając powyższe na gruncie rozpoznawanej sprawy sąd stwierdza, że językowy rezultat wykładni wskazuje, że do liczby ubezpieczonych należy zaliczyć zgłoszonych przez płatnika zleceniobiorców. Podzielając w tym zakresie argumentację organu, wskazać należy, że stosownie do art. 4 pkt 1 u.s.u.s. przez ubezpieczonych należy rozumieć osoby fizyczne podlegające chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 4 u.s.u.s. obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym podlegają, z zastrzeżeniem art. 8 i 9, osoby fizyczne, które na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są pracownikami lub osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, zwanymi dalej "zleceniobiorcami", oraz osobami z nimi współpracującymi, z zastrzeżeniem ust. 4, zgodnie z którym osoby określone w ust. 1 pkt 4 nie podlegają obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym, jeżeli są uczniami szkół ponadpodstawowych lub studentami, do ukończenia 26 lat. Stosownie zaś do art. 36 ust. 1 u.s.u.s. każda osoba objęta obowiązkowo ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi podlega zgłoszeniu do ubezpieczeń społecznych. Przepis ust. 2 tego artykułu stanowi z kolei, że obowiązek zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych osób określonych w art. 6 ust. 1 pkt 1-4, 6-9b, 11, 12, 19-22, ust. 2, 2a i 2d, duchownych będących członkami zakonów lub klasztorów oraz osób współpracujących, o których mowa w art. 8 ust. 11, należy do płatnika składek. Dalej, zgodnie z art. 36 ust. 9 u.s.u.s., zgłoszeń do ubezpieczeń społecznych według ustalonego wzoru, z zastrzeżeniem ust. 9a, albo w formie dokumentu elektronicznego (...), albo w formie wydruku z tego oprogramowania dokonuje się w jednostce organizacyjnej Zakładu. Na podstawie pierwszego zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych zakładane jest konto, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 1. Przepis art. 36 ust. 10 u.s.u.s. stanowi, że zgłoszenie do ubezpieczeń społecznych zawiera w szczególności następujące dane dotyczące osoby zgłaszanej: dane, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1, nazwisko, imiona, datę urodzenia, nazwisko rodowe, obywatelstwo i płeć, tytuł ubezpieczenia, stopień niepełnosprawności, posiadanie ustalonego prawa do emerytury lub renty, wykonywany zawód, adres zameldowania na stałe miejsce pobytu, adres zamieszkania, jeżeli jest inny niż adres zameldowania na stałe miejsce pobytu, adres do korespondencji, jeżeli jest inny niż adres zameldowania na stałe miejsce pobytu i adres zamieszkania. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 11 u.s.u.s. każda osoba, w stosunku do której wygasł tytuł do ubezpieczeń społecznych, podlega wyrejestrowaniu z tych ubezpieczeń. Zgłoszenie wyrejestrowania płatnik składek jest zobowiązany złożyć w terminie 7 dni od daty zaistnienia tego faktu, z zastrzeżeniem ust. 12 i 14. Przepisy ust. 2, 3 i 9 stosuje się odpowiednio. Z akr sprawy wynika, że skarżący zgłosił do ubezpieczeń ponad 49 osób, nie wynika natomiast aby skarżący dokonał korekty zgłoszonych ubezpieczonych z uwagi na podnoszone przez siebie okoliczności. W ocenie Sądu, określony w art. 31zo ust. 1 ustawy limit osób ubezpieczonych należy oceniać w kontekście powyższych norm prawnych, z których wynika, że obowiązek zgłoszenia pracownika do ubezpieczeń społecznych, ale także jego wyrejestrowania, spoczywa na pracodawcy jako płatniku. Wolą ustawodawcy z analizowanego limitu zostali wyłączeni jedynie pracownicy młodociani oraz osoby duchowne (art. 31zo ust. 6 ustawy COVID-19). W świetle przepisów ustawy COVID-19 oraz powołanych wyżej przepisów u.s.u.s., dokonując wykładni ww. przepisów stwierdzić należy, że decydujące znaczenie ma fakt zgłoszenia pracownika przez płatnika do ubezpieczeń społecznych i brak jego wyrejestrowania przez płatnika składek. Ponieważ w przedmiotowym stanie faktycznym stan kadrowy przekraczał ustawowo określony limit uprawniający skarżącą do ubiegania się o pomoc, organ zasadnie odmówił spółce wnioskowanego zwolnienia. Przy czym należy zauważyć, że nie jest obowiązkiem organu ustalanie osób faktycznie pracujących i pobierających wynagrodzenie skoro to na pracodawcy ciąży obowiązek zgłaszania ubezpieczonych i dokonywanie ewentualnych korekt w informacji o stanie osób ubezpieczonych (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 1394/21, LEX nr 3845936). W przedmiotowym stanie faktycznym to nie organy dokonały zawyżenia zgłoszonych osób ubezpieczonych, lecz to sam skarżący nie podjął czynności mających na celu korektę zgłoszenia. W związku z powyższym w ocenie Sądu, ZUS prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem reguł w nim obowiązujących, a w szczególności z poszanowaniem art. 7, art. 77 § 1, art. 75 i art. 107 § 3 k.p.a. W sprawie został zebrany kompletny materiał dowodowy, a w procesie oceny dowodów organ nie naruszył reguł logiki i zastosował właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Skarżąca nie wykazała by zaskarżona decyzja naruszała prawo, a tym samym za bezpodstawne Sąd uznał zarzuty skargi co do naruszenia przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.