III SA/Wr 272/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Anetta Chołuj, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi S.D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję w całości. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Decyzją z [...] marca 2018 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, Zakład), działając na podstawie: 1. art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: K.p.a.) w związku z art. 30 i art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm. - dalej: u.s.u.s.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku strony o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń, w części finansowanej przez ubezpieczonych; 2. art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., odmówił częściowo wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za pracowników w części finansowanej przez płatnika. ZUS uzasadniał, że strona złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. Wskazał, że na jej koncie, jako płatnika składek, figurują m.in. zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika. Zakład dowodził, że treść art. 30 u.s.u.s. stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28, na podstawie którego ZUS umarza należności z tytułu składek. Wyłożył, że w przepisie tym ustawodawca użył sformułowania "nie stosuje się". Zdaniem Zakładu, oznacza to, że wobec wymienionych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia i że dotyczy to zarówno rozstrzygnięcia dla strony pozytywnego, jak i negatywnego. Zakład przyjął, że w stosunku do tego rodzaju składek, ZUS nie może więc badać przesłanek umorzenia z art. 28 u.s.u.s. Dalej Zakład wskazał, że - zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. - w uzasadnionych przypadkach możliwe jest umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami tych składek, gdy nie są one całkowicie nieściągalne. Zauważył, że ZUS może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności. Podniósł, że umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. Poinformował, że w odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń, w części finansowanej przez płatnika, które figurują na koncie strony (płatnika), przepis ten nie ma zastosowania. ZUS motywował, że - stosownie do art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 83b u.s.u.s. - gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazał, że w sprawie musiał wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Informował, że niezależnie prowadzi postępowanie wyjaśniające dotyczące umorzenia pozostałych należności, których umorzenia strona domagała się we wniosku i że wyda w tym zakresie stosowną decyzję. Jako pracownik organu, upoważniony do wydania decyzji, podpisał się (opieczętował) Starszy Specjalista D. B. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy - skarżoną obecnie decyzją - ZUS orzekł o utrzymaniu w mocy wydanej przez siebie pierwotnie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. Uzasadniał, jak w pierwszej swojej decyzji. Pod decyzją, obok podpisu Dyrektora Oddziału ZUS i Kierownika Referatu, widnieje także pieczęć i podpis Starszego Specjalisty D. B. W skardze, skarżący wniósł o uchylenie w/w decyzji i umorzenie jego zobowiązań wobec ZUS. W uzasadnieniu opisał swoją bardzo trudną sytuację zdrowotną. W odpowiedzi na skargę, ZUS wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy skarżący nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Biorąc pod uwagę przywołane kryterium kontroli sądowoadministracyjnej, skarżonej decyzji nie można było utrzymać w obrocie prawnym, chociaż z innych powodów, niż te, które wyartykułował wprost skarżący. Okolicznością, która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt podpisania obu wydanych w sprawie przez ZUS decyzji (drugiej podjętej kolegialnie) przez tę samą osobę, tj. Starszego Specjalistę D. B. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji powołanej normy prawnej, przez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", ustawodawca zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie (w wykonaniu zasady dwuinstancyjności), stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest zbędne. Trzeba podkreślić, że uczestnictwo (współuczestnictwo) tej samej osoby przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (czego - w rozpoznawanej sprawie - dowodzą zakwestionowane przez Sąd podpisy), stanowi istotne naruszenie prawa, dające - w myśl art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. - podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Dodać należy, że do wystąpienia przesłanki wyłączenia pracownika, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., nie jest wymagane, aby dany pracownik podpisał decyzję w imieniu organu, gdyż "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" polegać może również na podejmowaniu czynności procesowych, mających lub mogących mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Przewidziany w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. środek zaskarżenia ma specyficzny charakter. Rozpatrywany jest w istocie przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, co zbliża go do instytucji przewidzianej w art. 127 K.p.a. Niewątpliwie jednak - w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 K.p.a. - ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Zatem pracownik - rozpatrując ponownie sprawę z upoważnienia organu - podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał udział - w pierwszej instancji - w wydaniu skarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby, wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który już raz uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy, zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym. W świetle zasad procesowych, wynikających z omówionych przepisów - zwłaszcza, jeśli zważyć na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. - Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję ZUS w całości. Załatwienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinna podjąć się osoba, która nie brała udziału przy wydawaniu pierwszej decyzji w sprawie. Dodatkowo należy wyjaśnić - na podstawie przepisów regulujących strukturę oraz funkcjonowanie Zakładu i jego reprezentację - zasadność podejmowania orzeczeń w sposób kolegialny.