III SA/Wr 273/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Z W na decyzję W D z dnia[...] . nr [...] w przedmiocie odmowy zameldowania na pobyt stały oddala skargę. W dniu [...] r. do U M we W wpłynął wniosek Z W , reprezentowanego przez adwokata C W , o zameldowanie wnioskodawcy na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] we W . W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wprawdzie aktualnie Z W przebywa w Z K w W , to jednak w dniu rozpoczęcia odbywania kary pozbawienia wolności zameldowany był we wskazanym lokalu na pobyt stały. W trakcie postępowania wyjaśniającego przesłuchano M R , współnajemcę lokalu, która oświadczyła, że brat praktycznie przez całe swoje życie przebywa w zakładach karnych. Podała, że we [...] r. wystąpiła o wymeldowanie Z W , który – choć przebywał wtedy na zwolnieniu warunkowym – i tak nie zamieszkiwał w spornym lokalu. Oświadczyła, że decyzją P W z dnia [...] r., brat, reprezentowany przez kuratora, wymeldowany został z miejsca pobytu stałego. Wskazała nadto, że aktualnie nie utrzymuje żadnych kontaktów z wnioskodawcą, a w spornym lokalu nie ma jego rzeczy. Podkreśliła, że Z W ostatni raz przebywał w domu w [...]\ r. Wyjaśnienia złożył również skarżący, który potwierdził, że w spornym lokalu nie przebywa od [...] r. gdyż został zatrzymany do dalszego odbywania kary. Podkreślił, że lokalu tego nie opuścił dobrowolnie i zadeklarował zamiar powrotu do niego "po wyjściu na wolność w[...] r." Z W aresztowany został w dniu [...] r., a następnie – od dnia [...] r. – przebywał (odpowiednio) w A Ś we W i w Z K Nr [...] we W . W dniu[...] ., przyjęty został do Z K w W (k. 15 akt administracyjnych). Uwzględniając opisane ustalenia, P W – decyzją z dnia [...] (Nr...) – orzekł o odmowie zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] we W , wskazując, że nie spełnia on normatywnych przesłanek takiego zameldowania. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącego podniósł, że pobyt w zakładach karnych stanowi okoliczność uzasadniającą zameldowanie jedynie na pobyt czasowy. Zgodnie zaś z obowiązującymi przepisami, osoba posiadająca obywatelstwo polskie i przebywająca stale na terytorium RP obowiązana jest zameldować się w miejsce pobytu stałego. W D , decyzją z dnia [...] r. (Nr...) – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej, w skrócie, "k.p.a.") i art. 47 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm., przytaczanej dalej – skrótowo – jako "u.e.l.d.o."), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji powołał się na art. 6 ust. 1 u.e.l.d.o., według którego, do dokonania zameldowania się na pobyt stały potrzebne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: faktycznego zamieszkiwania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem oraz zamiaru stałego tam przebywania. Tymczasem z treści wniesionego odwołania wynika jednoznacznie, że odwołujący się nie mieszka w lokalu, w którym żąda zameldowania na pobyt stały, a zatem nie spełnia jednej z obligatoryjnych przesłanek warunkującej dokonanie tej czynności urzędowej. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż – stosownie do treści art. 47 ust. 1 i 2 tej samej ustawy – organ gminy obowiązany jest na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby, jeśli jednak zgłoszone dane budzą wątpliwości, organ rozstrzyga o dokonaniu zameldowania. Wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną, organ zobowiązany jest zbadać, czy spełnione zostały wskazane w ustawie przesłanki, w szczególności, czy wnioskodawca faktycznie zamieszkuje pod adresem wskazanym w zgłoszeniu meldunkowym. Według W , w rozpoznawanej sprawie prawidłowo ustalono, że skarżący nie przebywa w lokalu, w którym chce się zameldować, z powodu odbywania kary pozbawienia wolności. W lokalu tym nie przebywał również przed osadzeniem go w zakładzie karnym. Dlatego też – podkreślił organ drugiej instancji – zainteresowany będzie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia pobytu stałego, lecz dopiero po faktycznym zamieszkaniu w tym lokalu, po opuszczeniu zakładu karnego. W tej sytuacji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany pierwszoinstancyjnego orzeczenia. Skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zakwestionował decyzję W do W S A we W , wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi zarzucono: naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 w związku z art. 37 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, z uwagi na nieurzeczywistnienie zasady sprawiedliwości społecznej oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., w zakresie pominięcia przeprowadzenia postępowania administracyjnego w kierunku zweryfikowania twierdzeń zainteresowanej wynikiem sprawy M R , szczególnie w zakresie informacji dotyczącej rzekomego niezamieszkiwania przez skarżącego w lokalu po roku[...] , mimo że – wedle informacji przedstawionych przez skarżącego – zamieszkiwał on w tym mieszkaniu jeszcze w 1996 r. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Z takiego uregulowania wynika jednoznacznie, że sąd administracyjny nie może opierać kontroli na innych kryteriach, np. uwzględniając względy słuszności, czy też celowości. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez uprawnione do tego organy meldunkowe. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania innych reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie nie można bowiem zarzucić organom meldunkowym naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Przesądzające znaczenie ma w tym przypadku to, iż – wbrew odmiennemu zapatrywaniu skarżącego – organy ustaliły niewadliwie wszystkie te okoliczności stanu faktycznego, które miały znaczenie dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Skoro przedmiotem weryfikacji organów meldunkowych była zasadność żądanie zameldowania skarżącego w przedmiotowym lokalu (a nie kwestionowanie prawidłowości wymeldowania go z tego lokalu, co wymaga silnego zaakcentowania), organy słusznie przyjęły, że granice koniecznych do ustalenia faktów zakreślone są przepisami art. 6 i art. 47 u.e.l.d.o. Godzi się zauważyć, że z przepisu art. 10 ust. 1 tej samej ustawy wynika, iż osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia. Z kolei art. 6 u.e.l.d.o. definiuje pobyt stały jako zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Zgłoszenia pobytu dokonuje się natomiast poprzez wypełnienie stosowanego formularza, na którym właściciel lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu potwierdza fakt pobytu osoby zgłaszającej pobyt. Osoba dopełniająca obowiązku zameldowania na pobyt stały wykazuje zatem na formularzu meldunkowym tylko i wyłącznie potwierdzenie pobytu w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie. Organ gminy prowadzący ewidencję ludności – stosownie do treści art. 47 ust. 1 u.e.l.d.o. – obowiązany jest dokonać zameldowania na podstawie zgłoszenia, poprzez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu, jak również innych zdarzeń objętych obowiązkiem meldunkowym. Zgodnie zaś z regulacją ust. 2 art. 47 powołanej ustawy, jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania rozstrzyga właściwy organ. W tym przypadku następuje odstępstwo od zasady, iż obowiązek meldunkowy, wynikający wprost z przepisów ustawy, nie wymaga konkretyzacji w decyzji administracyjnej. Wydawana na podstawie art. 47 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 powołanej u.e.l.d.o. powinna być poprzedzona przeprowadzeniem przez organ postępowania dowodowego, mającego na celu usunięcie zachodzących wątpliwości. W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, przeprowadzono postępowanie dowodowe z zachowaniem wymagań art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a organy decyzyjne dokonały oceny materiału dowodowego w sposób nienaruszający dyrektywy wynikającej z art. 80 k.p.a. W szczególności, z materiału dowodowego wynika bezspornie, że skarżący – w okresie od złożenia wniosku o zameldowanie do zakończenia postępowania administracyjnego – nie przebywał w przedmiotowym lokalu, skoro w dniu [...] r. został aresztowany, a od dnia [...] r. został osadzony w Z K w W . Sam zainteresowany przyznaje też, iż nie posiada tam żadnych swoich rzeczy, ani kluczy do tego lokalu. Okoliczność ta miała decydujące znaczenie dla wydania prawidłowej decyzji o odmowie zameldowania, skoro nie została spełniona podstawowa przesłanka przewidziana w art. 6 u.e.l.d.o., tzn. konieczność przebywania (pobytu) w lokalu. W tej sytuacji, niewystarczające było samo tylko manifestowanie zamiaru zamieszkania w przedmiotowym lokalu (powrotu do niego) po opuszczeniu zakładu karnego. Przywołany przepis wymaga bowiem łącznego spełnienia obu przesłanek (ich koniunkcji), tzn. faktycznego pobytu w lokalu i zamiaru przebywania tam na stałe. Zwrócić należy dodatkową uwagę, że skarżący tego najistotniejszego w sprawie ustalenia nie kwestionował. Podnosił jedynie, że organy meldunkowe nieprawidłowo ustaliły datę początkową, w której nastąpiło rzeczywiste opuszczenie przez niego spornego lokalu. Odnosząc się do tego zarzutu godzi się podkreślić, że ustalenie rzeczywistej daty opuszczenia lokalu przez skarżącego, nie mogło mieć żadnego wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Istotny jest bowiem sam fakt opuszczenia przez niego lokalu i niezamieszkiwanie w nim w momencie złożenia wniosku o zameldowanie. Organy – odwołując się do deklaracji skarżącego, że "po wyjściu na wolność w [...] roku ma zamiar powrócić do spornego lokalu" – prawidłowo również wskazały, że dopiero po skutecznym zrealizowaniu takiego zamiaru zasadne będzie zameldowanie go w przedmiotowym lokalu na pobyt stały. Podkreślenia wymaga też, iż meldunkowe postępowanie administracyjne nie rozstrzyga w ogóle o prawie (tytule prawnym) do mieszkania. Służy ono bowiem wyłącznie ewidencji ludności, która polega m. in. na rejestracji danych o miejscu pobytu osób na terenie kraju (art. 1 ust. 2 u.e.l.d.o.). W wyroku z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (Dz. U. Nr 78, poz. 716), uznającym dawny art. 9 ust. 2 tejże ustawy za niekonstytucyjny, w zakresie związania zameldowania z legitymowaniem się prawem do lokalu, Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się jednoznacznie i kategorycznie za ewidencyjnym (rejestrowym) charakterem czynności meldunkowych. Warto wreszcie zauważyć, że organ meldunkowy nie rejestruje uprawnień do lokalu osób w nim przebywających, lecz gromadzi jedynie informacje dotyczące danych o ich miejscu pobytu. Ewidencja ludności jest rejestracją stanu faktycznego i nie stanowi formy kontroli legalności zamieszkania i pobytu, czyli posiadania prawa do korzystania z lokalu. Potwierdzenia faktu pobytu nie należy utożsamiać z wyrażeniem zgody na zamieszkanie. O tej ostatniej kwestii rozstrzygają przepisy prawa cywilnego. Potwierdzenie pobytu jest zatem tylko stwierdzeniem faktu, a nie istnienia uprawnienia i ma charakter wyłącznie dowodowy. Ten, komu przysługują prawa do lokalu, może wykorzystać – dla ochrony swoich prywatnych interesów – przysługują mu środki cywilnoprawne. Skoro wszczęte skargą Z W postępowanie sądowe nie dało podstaw do postawienia organom meldunkowym skutecznego zarzutu naruszenia prawa materialnego (lub procesowego), to – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. – Sąd był zobligowany orzec, jak w sentencji wyroku.