III SA/Wr 277/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym; Przewodniczący: Sędzia WSA - Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA - Józef Kremis Sędzia WSA - Jerzy Strzebińczyk Protokolant: Adam Sak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 lutego 2007 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda D. działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 87, poz. 960 ze zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] nr [...] w sprawie wymeldowania J. N. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. D. [...] w S. Na kanwie przywołanych przepisów organ odwoławczy przytoczył następujące okoliczności rozpatrywanej sprawy: Z wnioskiem o wymeldowanie J. N. z miejsca pobytu stałego zwrócił się A Sp. z o.o. w S., zarządca zasobów lokalowych gminy. Na uzasadnienie wniosku powołano prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Ś. z dnia [...] I Wydział Cywilny, sygn. akt I C 397/03, stwierdzający nieistnienie stosunku prawnego jaki łączył Gminę S. z J. N. z tytułu umowy najmu lokalu mieszkalnego położonego w S. przy ul. D. [...], zawartej w dniu [...]. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że J. N. nie zamieszkuje w miejscu pobytu stałego od roku 1997 r., a swoje życie osobiste skoncentrował w lokalu przy ul. C. [...] w S. W lipcu 2002 r. na prośbę J. N. w przedmiotowym lokalu odłączono prąd i gaz. W tym samym roku syn J. N. - P. N. spowodował pożar, który całkowicie zniszczył mieszkanie. W dniu [...] A Sp. z o.o. w S. wypowiedział J. N. umowę najmu lokalu z dnia [...], podając jako przyczynę fakt niezamieszkiwania skarżącego w miejscu pobytu stałego przez okres dłuższy niż 12 miesięcy oraz zachowanie P. N. Następnie w dniu [...] Zakład zabezpieczył przedmiotowe mieszkanie, zakładając kłódki w drzwiach. Organ pierwszej instancji w toku prowadzonych czynności wyjaśniających przesłuchał W. Z., S. M. - sąsiadki skarżącego oraz H. B. - administratora, które zgodnie potwierdziły, że J. N. nie mieszka w przedmiotowym lokalu, do 2002 r. mieszkał w nim syn - P. N., jednak od czasu pożaru w 2002 r. lokal stoi pusty, nikt tam nie przychodzi, nikt go nie remontował. Przesłuchano także C. A., która potwierdziła, że od około roku 1998 r. J. N. zamieszkuje w mieszkaniu Należącym do G. S. przy ul. C. [...]. Składając wyjaśnienia w dniu [...] J. N. potwierdził fakt, że nie zamieszkuje w lokalu przy ul. D. [...] w S., ponieważ lokal był spalony i do chwili obecnej nie przeprowadzono remontu. Dodał, że lokal został mu "zabrany podstępnie" i że znajdują się w nim jego rzeczy osobiste, a także podniósł, że wynikła sytuacja spowodowana jest bezprawnym działaniem Burmistrza Miasta. Kontrola meldunkowa w przedmiotowym lokalu przeprowadzona w dniu [...] wykazała, iż w lokalu przy ul. D. [...] w S. nie ma żadnych rzeczy J. N. ani P. N. Mieszkanie jest puste. W odwołaniu od powyższej decyzji J. N., zarzucił organowi pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa (art. 7 Konstytucji, art. 52 ust. 1 Konstytucji i art. 15 ust. 2 w zw. z art. 5, 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10.04.1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych) na podstawie błędnie dokonanych ustaleń stanu faktycznego. Podniósł, że przebywał poza miejscem stałego zameldowania bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego oraz przytoczył okoliczności uzasadniające zamieszkanie poza miejscem pobytu stałego (przyczyny osobiste, relacje z uzależnionym od narkotyków synem, zniszczenie mieszkania wskutek pożaru w 2002 r.). Zarzucił, że lokal nie został wyremontowany i choć zaproponowano mu lokal socjalny przy ul. J., to świadczy to jednak o tym, iż nie opuścił mieszkania dobrowolnie. Skarżący zakwestionował ponadto legitymację czynną A Sp. z o.o. w S., podnosząc, iż wnioskodawca nie wykazał żadnego przepisu prawa będącego podstawą prawną żądania, który uzasadniałby przyznanie mu przymiotu strony postępowania. W konsekwencji zarzucił, że podmiot nie będący stroną nie może być adresatem decyzji merytorycznej. W dalszych wywodach skarżący zarzucił naruszenie art. 24 ust. 3 kpa, powołując się na koligacje rodzinne pomiędzy osobami uczestniczącymi i prowadzącymi postępowanie. Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż - jak wynika z akt sprawy -ustalono w sposób bezsporny, iż odwołujący się nie zamieszkuje od 1997 r. w lokalu przy ul. D. [...] w S., nie posiada w nim swoich rzeczy, a opuszczenie lokalu przez skarżącego nastąpiło zanim pożar uniemożliwił użytkowanie lokalu. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania przepisy art. 8 ustawy, bowiem powyższy przepis określa przesłanki zameldowania na pobyt czasowy, co nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił także, że nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie art. 15 ust. 4 ustawy, bowiem zameldowanie na pobyt czasowy J. N. przy ul. C. [...] w S. obejmowało okres od [...] do [...], a przy ul. J. [...] okres od [...] do [...], co nie zwalniało go z obowiązku wymeldowania się z miejsca pobytu stałego. Wojewoda D. konstatując zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji stanowisko stwierdził, że z materiału dowodowego wynika fakt niezamieszkiwania skarżącego w przedmiotowym lokalu. J. N. opuścił miejsce pobytu stałego zameldowania z własnej nieprzymuszonej woli, oddając mieszkanie do dyspozycji synowi zanim pożar uniemożliwił jego dalsze użytkowanie. Zasadne w tej sytuacji stało się rozstrzygniecie tej kwestii decyzją administracyjna podjętą na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wobec uznania, iż opuszczenie wskazanego wyżej lokalu przez odwołującego się było trwałe i równoznaczne z dobrowolnym. Organ wskazał także, iż nie jest właściwym w zakresie orzekania o przyznaniu lokalu zastępczego. Nie godząc się z ostatecznym rozstrzygnięciem pismem z dnia [...] J. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 107 kpa, art. 28 w zw. z art. 6 do 12 kpa i art. 105 § 1 kpa oraz naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10.04.1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W ocenie skarżącego, organ nie odniósł się do poszczególnych argumentów podnoszonych w odwołaniu, rozpatrując sprawę ogólnikowo i sumarycznie oraz nie uzasadnił w sposób należyty zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł ponadto, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, by organ rozważał podnoszony przez niego zarzut, iż wnioskodawcy - A Sp. z o.o. w S. nie przysługuje status strony. Zarzucił także, że spór cywilno-prawny o najem lokalu - który w jego ocenie - stanowi główny powód wymeldowania z miejsca pobytu stałego, nie może być przenoszony na drogę postępowania administracyjnego, tym bardziej, że przywoływany wyrok nie zawiera nakazu opróżnienia lokalu i zakazu przebywania w nim. Skarżący podniósł, że brak tytułu prawnego do lokalu nie może być podstawą odmowy zameldowania w tym lokalu, ale również podstawą wymeldowania nie może być utrata takiego tytułu. W dalszych wywodach skarżący zarzucił, że ocena dowodów oraz podstawy prawnej dokonana przez organ jest zbyt dowolna, sprzeczna z logiką, a przede wszystkim nie uwzględnia podnoszonych przez niego okoliczności uzasadniających niemożność przebywania w lokalu. Zdaniem skarżącego skoro lokal nie został wyremontowany po pożarze, na drzwiach założono kłódki, to tym samym nieuzasadniony jest zarzut, iż skarżący nie przebywa w tym lokalu dobrowolnie. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Nadto zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Wyżej powiedziane oznacza, że skarga może zostać uwzględniona tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 -150 ustawy). Sąd administracyjny nie może się zatem kierować innymi względami, w szczególności nie jest władny brać pod uwagę zasad współżycia społecznego. Odnosząc się do materialnoprawnych podstaw wymeldowania, należy zauważyć, że organy administracji publicznej zasadnie wskazały na art. 15 ust. 2 ustawy ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze zmianami). Przepis ten przewiduje przymusowe wymeldowanie - na podstawie decyzji wydanej przez organ gminy (na wniosek strony lub z urzędu) - osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad dwa miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Z przywołanej normy prawnej wynikają przesłanki, których łączne spełnienie jest niezbędne do wydania decyzji o wymeldowaniu, a mianowicie - opuszczenie przez osobę zameldowaną miejsca pobytu stałego lub czasowego na czas trwający ponad dwa miesiące oraz niedopełnienie przez osobę opuszczającą miejsce pobytu obowiązku wymeldowania się. Celem przytoczonej regulacji jest zapewnienie zgodności między stanem faktycznym a zapisami w ewidencji ludności, które powinny rejestrować i odzwierciedlać zmiany miejsc pobytu. Z tych też względów nałożono na osoby podlegające obowiązkowi meldunkowemu powinność dokonywania czynności służących rejestracji miejsca pobytu, a organom meldunkowym przyznano uprawnienia do wydawania rozstrzygnięć mających zastępować takie czynności (gdy nie podejmie ich osoba zobowiązana) właśnie dla uzyskania zgodności między ewidencją a istniejącym stanem rzeczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2003 r., V SA 3657/02, Wspólnota 2004, Nr 8). Sprawy meldunkowe należące do kategorii zagadnień ze sfery prawa administracyjnego służą tym samym wyłącznie rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego i nie mają wobec tego żadnego związku z ustaleniem uprawnień do lokalu, ani tym bardziej uprawnień w zakresie przyznawania lokali socjalnych, zastępczych (vide wyrok NSA z 3.06.2003 r., sygn. akt SA/Bd 1242/03, wspólnota 2004/10/54). Zarzut zatem skargi jakoby organy w toku postępowania administracyjnego rozstrzygały de facto zagadnienia natury cywilnoprawnej wynikające ze stosunku najmu - są całkowicie bezpodstawne. Podobnie niesłuszny jest argument skarżącego, iż dla potrzeb dokonania wymeldowania z dotychczasowego miejsca pobytu stałego wymagane jest uprzednie orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie eksmisji tej osoby. Pogląd taki nie wynika z regulacji prawnych zawartych w ustawie o ewidencji ludności, która w przepisie art. 15, jak wyżej wskazano, ustanawia w omawianej materii przesłankę opuszczenia miejsca pobytu, co oznacza, że wyczerpywać ją mogą różnorakie stany faktyczne, nie tylko wykonanie prawomocnego wyroku orzekającego eksmisję. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i dobrowolny. Podkreślić należy, że opuszczenie lokalu, w którym dana osoba była zameldowana można uznać za dobrowolne i trwałe, jeżeli wynikało ono z nieskrępowanej woli przeniesienia swoich interesów życiowych w inne miejsce. Wbrew zarzutom skargi orzekające w sprawie organy trafnie przyjęły spełnienie wymienionych przesłanek do wydania decyzji w przedmiocie wymeldowania skarżącego z pobytu stałego w lokalu przy ul. D. nr [...] w S. Zebrany w sprawie materiał dowodowy niezbicie potwierdza sformułowany przez organy meldunkowe wniosek, że po stronie skarżącego wystąpiły wszystkie przesłanki do wymeldowania z miejsca pobytu. Prawidłowo bowiem organy ustaliły, że skarżący opuścił przedmiotowy lokal już w 1997 r., tj. na długo przed pożarem, który miał miejsce w sierpniu 2002 r., co odzwierciedla dokumentacja zgromadzona w aktach, w tym zeznania świadków. Do analogicznych ustaleń doszedł również Sąd Rejonowy w Ś., który w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 2005 r. sygn. akt I C 397/03 stwierdził, iż: "Zaraz po rozwodzie ok. 1997 r. K. N. wyprowadziła się do innego mieszkania komunalnego (...). Wkrótce potem pozwany wyprowadził się z przedmiotowego lokalu, pozostawiając w nim jedynie syna P. N. Pozwany zamieszkał w lokalu przy ul. C. [...] w S. u swojej przyjaciółki, gdzie do dziś ogniskuje się jego życie. Pozwany czasami przychodził do przedmiotowego lokalu odwiedzić syna lub odebrać korespondencję". Ponadto sam skarżący na rozprawie przed tut. Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 21 lutego 2007 r., oświadczył, że od 2000 r. syn nie wrócił do nałogu narkotykowego i założył rodzinę, co potwierdza, że skarżący miał możliwość powrotu do przedmiotowego lokalu jeszcze przed pożarem, czego jednak z własnej woli nie uczynił. W przedstawionym świetle twierdzenia skarżącego, że nie doszło do dobrowolnego i trwałego opuszczenia przedmiotowego lokalu w 1997 r. oraz że nie może w nim przebywać, ponieważ nie zostało wyremontowane przez Gminę, nie jest wiarygodne, a wręcz pozostaje w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Przeprowadzone przez organy meldunkowe postępowanie wyjaśniające wskazuje więc jednoznacznie, że opuszczenie wspomnianego miejsca pobytu stałego miało charakter definitywny, o czym świadczy zarówno długi czas niezamieszkiwania skarżącego przy ul D. [...], jak i przeniesienie centrum życiowego do lokalu przy ul. C. [...], gdzie posiada swoje rzeczy osobiste - jak zeznał do protokołu w toku postępowania administracyjnego. Skoro zaś w tak ustalonych okolicznościach sprawy skarżący nie dopełnił zarazem obowiązku wymeldowania się z miejsca pobytu stałego, to - zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 2 ustawy ewidencyjnej - organy meldunkowe były zobligowane do wydania decyzji o wymeldowaniu. Odnośnie zaś przywoływanego w skardze "zamiaru stałego przebywania" w spornym mieszkaniu jako przesłanki pobytu stałego należy zauważyć, że według ugruntowanego poglądu orzecznictwa sądowoadministracyjnego zamiar stałego lub długotrwałego przebywania wiązać należy z wolą koncentracji w danym miejscu swoich spraw życiowych, w tym założenia centrum życia osobistego i interesów majątkowych. Oczywiste jest przy tym, że ocena charakteru pobytu nie może ograniczać się do bezkrytycznego przyjęcia oświadczenia woli skarżącego, co do jego zamiarów. Przesądzające jest tu bowiem istnienie okoliczności faktycznych, na podstawie których można ocenić, czy taki zamiar obiektywnie istnieje. Wbrew zatem zapatrywaniu skarżącego zamiar stałego pobytu nie może być subiektywnym przejawem woli, tudzież własnego przekonania, lecz jego istnienie winno być wykazane - czyli dowiedzione, a nie tylko deklarowane. W niniejszej natomiast sprawie, o czym mowa wyżej, okoliczności faktyczne przeczą twierdzeniom skarżącego w kwestii rzeczonego zamiaru. Brak też podstaw do postawienia organom ewidencyjnym zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie naruszyły w toku prowadzonego postępowania żadnych zasad procesowych. Przede wszystkim zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwiono stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów zgodnie z dyspozycją art. 10 k.p.a. W ocenie Sądu nie można zarzucić organowi subiektywizmu w ocenie dowodów, czy braku rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Wbrew przeświadczeniu skarżącego organ nie naruszył dyspozycji art. 107 k.p.a., bowiem zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy stanowiące o jej kompletności i zgodności z prawem, a także spójne uzasadnienie argumentujące rozstrzygnięcie. W sposób logiczny został przedstawiony stan faktyczny, poprawnie dokonano oceny zgromadzonego materiału dowodowego, materiał zebrany w postępowaniu wyjaśniającym nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W zakresie zarzutów dotyczących legitymacji czynnej wnioskodawcy Sąd również nie dopatrzył się naruszenia prawa. W ujęciu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego", nie zostało normatywnie dookreślone. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest jednak pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że kryterium "interesu prawnego" w postępowaniu administracyjnym rozumieć należy w ten sposób, że akt lub czynność/bezczynność organu administracji musi dotyczyć własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa interesu. O interesie prawnym mówić można, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna na podstawie obowiązującego prawa uzyskać konkretne korzyści albo może być (lub powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania - jednakże po skonkretyzowaniu decyzją administracyjną przez organ administracji publicznej. Inaczej ujmując, o tym, czy strona ma interes prawny (a nie faktyczny) przesądza istnienie przepisu prawa stanowiącego o jej prawach lub obowiązkach. W sprawie meldunkowej - w rozumieniu ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych - niewątpliwie interes prawny posiadają osoby, na których spoczywa zarówno obowiązek jak i uprawnienie zameldowania się w związku z pobytem czasowym lub stałym w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem; dotyczy to także wymeldowania. Interes taki, w ocenie sądu, występować może także po stronie właścicieli domów i lokali oraz innych podmiotów dysponujących tytułem prawnym do lokalu - a to wobec nałożenia na nich obowiązków określonych przepisem art. 29 ustawy. Wszakże z uwagi, że A sp. z o.o. sprawuje zarząd w imieniu Gminy S. nad władanymi przez nią nieruchomościami, w tym lokalowymi, to znaczy realizuje prawny tytuł własności tej gminy, ma on interes prawny w żądaniu wymeldowania, na co wskazuje także treść normatywna art. 30 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w zakresie powinności administratorów. Abstrahując od powyższego zważyć jednak wypada, że zgodnie z brzmieniem art. 61 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na wniosek. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż zostały spełnione przesłanki art. 15 ust. 2 warunkujące wymeldowanie skarżącego z miejsca pobytu stałego, tym samym, jeśli nawet by przyjąć przeciwstawny pogląd uznając, że doszło jednak do naruszenia przez organ art. 28 k.p.a., to nie miałoby ono wpływu na wynik sprawy. Wskazać bowiem przy tym trzeba, że po myśli art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) p.p.s.a. sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a wiec na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, wyd. Lexis Nexis , Warszawa 2005, str. 458). Wszczęcie postępowania z wniosku podmiotu, który nie wykazał swego interesu prawnego, w sytuacji gdy postępowanie mogło toczyć się także z urzędu nie narusza uprawnień samego skarżącego w niniejszym postępowaniu, nie mogło mieć także wpływu na jego wynik, a w konsekwencji nie daje podstaw do uchylenia decyzji, w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki decydujące o wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.