III SA/Wr 277/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Józef Kremis, Sędzia WSA Marcin Miemiec, Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi E B na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok [...] oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W – po rozpatrzeniu odwołania E B (zwanego dalej skarżącym) od decyzji Nr [...] z dnia [...] r., wydanej (we wznowionym postępowaniu) przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K G, uchylającej własną w całości i odmawiającej przyznania stronie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok [...] – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu takiego orzeczenia – relacjonując na wstępie przebieg postępowania w sprawie – organ odwoławczy podał, że w dniu [...] r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym Agencji wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok [...], deklarując między innymi położone w obrębie ewidencyjnym J., gmina K. G., działki ewidencyjne Nr [...] i [...], a na nich oznaczone pięć działek rolnych A, B, C, D oraz E, o łącznej powierzchni 6,51 ha. Skarżący deklarował na działce rolnej A – uprawę ziemniaków na powierzchni 0,25 ha; na działce B – łąkę na gruntach ornych o powierzchni 0,72 ha, na działce C – łąkę na gruntach ornych o powierzchni 0,15 ha, na działce D – łąkę na gruntach ornych o powierzchni 0,46 ha i na działce E – łąkę trwałą o pow. 4,93 ha. W sumie deklarowana powierzchnia upraw wynosiła 6,51 ha. W dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K G wydał decyzję Nr [...], w której przyznał skarżącemu płatność ONW w wysokości [...] zł. Jak dalej zauważył organ odwoławczy – na rozpatrywaną sprawę należy spojrzeć w kontekście roku [...], albowiem kontrola administracyjna wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych za tenże rok wykazała nieprawidłowości odnośnie do działek ewidencyjnych Nr [...] i [...]. Suma powierzchni działek rolnych, powierzchni niezgłoszonej oraz zalesionej, deklarowanych na działkach ewidencyjnych, była bowiem większa od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych użytków występujących na działce ewidencyjnej w ewidencji gruntów. Ostatecznie skarżący w dniu [...] r. złożył formularz wniosku na [...] rok z zaznaczonym celem – "wycofanie całego wniosku". Na skutek tych okoliczności, gospodarstwo skarżącego zostało wytypowane do kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej, w celu potwierdzenia zgodności ze stanem faktycznym zadeklarowanej powierzchni oraz sposobu użytkowania poszczególnych działek rolnych zgłoszonych we wniosku. Kontrola, która odbyła się w dniu [...] r., przeprowadzona przez Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu, wykazała nieprawidłowości na działkach ewidencyjnych Nr [...] i [...], polegające na zawyżeniu powierzchni zadeklarowanej, w stosunku do powierzchni stwierdzonej. Kontroler, w uwagach do protokołu, wpisał informację, że znaczna część działek ewidencyjnych, zadeklarowana do płatności do gruntów rolnych nie jest użytkowana rolniczo. Fotografie gruntu przedstawiają skupisko drzew i krzaków. Wieloletniość drzew wskazywała na fakt, iż drzewa te (i krzaki) porastały wymienione działki również w [...] r. Fakt ten potwierdził, że skarżący za [...] r. otrzymał płatność do powierzchni ONW, która nie kwalifikowała się do płatności. W związku z tym, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w chwili wydania decyzji, lecz nieznane organowi, który wydał decyzję, organ pierwszej instancji, w dniu [...] r., wydał (na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego, zakończone następnie decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]), w której uchylił swoją wcześniejszą decyzję Nr [...] z dnia [...] r. o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok [...] i jednocześnie odmówił skarżącemu przyznania przedmiotowej płatności. Oceniając odwołanie strony od tej decyzji, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wywodził, że zasady ubiegania się o płatności ONW są jasno sprecyzowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z § 2 ust. 1 cytowanego rozporządzenia płatność ONW przyznaje się rolnikowi: 1) który stosuje dobrą praktykę rolniczą zgodną z potrzebą ochrony środowiska i utrzymania krajobrazu wiejskiego, 2) jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych, położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Zaś na podstawie § 4 ust. 1 tegoż rozporządzenia, wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu rolnego powierzchni deklarowanej przez rolnika do płatności ONW na działkach rolnych. Tymczasem skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności ONW do łącznego obszaru 6,51 ha, natomiast po zmniejszeniu powierzchni działki rolnej, położonej na działkach ewidencyjnych Nr [...] oraz [...] – ze względu na wynik kontroli na miejscu (zadrzewienia, zakrzaczenia) – powierzchnia użytkowana rolniczo na tych działkach wynosiła tylko 3.23 ha, ogólnie zaś, na wszystkich działkach – 4.81 ha. Dokonując następnie obliczenia procentowego zawyżenia powierzchni – (6,51 ha - 4,81 ha) : 4,81 ha x 100 % = 35,34 % – organ stwierdził, że taki wynik skutkuje odmową przyznania płatności ONW, stosownie do art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Według tego przepisu, jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego po kontroli administracyjnej, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Natomiast jeżeli różnica ta przekracza 20 % stwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. W ocenie organu wyższego stopnia, zarzut podniesiony w odwołaniu, że zadrzewienia i zakrzaczenia nie stanowiły przeszkody w wypasie zwierząt i były skuteczną ochroną przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi jest chybiony. Przedmiotowa działka we wniosku obszarowym została zadeklarowana w całości jako łąka trwała o pow. 4,93 ha. Zdjęcia fotograficzne przedstawiają natomiast wieloletni, wybujały las, a zatem nie może być mowy o koszeniu oraz dobrej kulturze rolnej. W dalszej części uzasadnienia organ powołał się również na brzmienie art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., według którego Państwa Członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc, obejmujące weryfikację kwalifikujących się powierzchni oraz odpowiadających im uprawnień do płatności (ust. 1). Kontrole administracyjne są uzupełniane przez system kontroli na miejscu, w celu zweryfikowania kwalifikowania się do pomocy. Zgodnie z brzmieniem przywołanego przepisu, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu mają na celu zweryfikowanie zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Podstawę do wydania decyzji o przyznaniu lub o odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu płatności do gruntów rolnych na rok [...] stanowią wyniki: • kontroli kompletności i zgodności wniosku, • kontroli administracyjnej, • kontroli na miejscu. Wymienione kontrole mają za zadanie m. in. potwierdzenie przestrzegania przez wnioskodawcę wymagań związanych z normami oraz potwierdzenie poprawności deklaracji powierzchni działek rolnych oraz grup upraw, zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności. Zdaniem organu drugiej instancji, kontrola na miejscu została przeprowadzona prawidłowo i odzwierciedla stan faktyczny, który dyskwalifikuje wnioskowany grunt do objęcia płatnościami. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że inspektor, podczas kontroli na miejscu, posługiwał się zdjęciami satelitarnymi, mapami geodezyjnymi oraz wgranym podkładem mapowym, oznaczającym granice działek ewidencyjnych widocznych na ekranie odbiornika GPS podczas kontroli działek rolnych. Ponadto, dokonał lustracji działek rolnych i porównał je z rzeczywistymi, naturalnymi jej granicami. Fakty te zostały potwierdzone fotografiami, wykonanymi przez kontrolującego, zamieszczonymi na płycie CD, które obrazowały stan faktyczny przedmiotowych działek. Na zadeklarowanych działkach rolnych kontrola na miejscu stwierdziła powierzchnię 3,23 ha, kwalifikującą się do objęcia płatnościami. Natomiast pozostała powierzchnia (1,70 ha) porośnięta była drzewami i krzakami. Kończąc wywody argumentowano nadto, że w tabeli IX formularza wniosku "Oświadczenia i Zobowiązania", zamieszczona jest informacja o zobowiązaniu rolnika do niezwłocznego poinformowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, w szczególności, gdy zmiana dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Wraz ze spersonalizowanym wnioskiem skarżący otrzymał instrukcję, w której wyjaśnione zostały zasady wypełniania i przyznawania płatności. Ponieważ płatności ONW stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej, mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne, tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską. Wszelkie odstępstwa – zarówno na korzyść, jak i niekorzyść producenta rolnego – stanowiłyby rażące naruszenie prawa. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności ONW. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji, zarzucając: • naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – poprzez ustalenie, iż w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w chwili wydania decyzji, lecz nieznane organowi, uzasadniające wznowienie postępowania, w sytuacji, gdy w sprawie nie zostały wykryte żadne nowe okoliczności, a cały stan faktyczny sprawy znany był organowi wydającemu decyzję Nr [...] oraz decyzję Nr [...] (obie z dnia [...] r.); • naruszenie art. 155 k.p.a. – poprzez uchylenie decyzji ostatecznej Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K G (Nr [...] z dnia [...] r.), gdyż decyzja ta mogła być uchylona wyłącznie za zgodą skarżącego; • błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na ustaleniu, że w [...] r. powierzchnia deklarowana była większa niż faktyczna powierzchnia, którą skarżący włada, w sytuacji, gdy powierzchnia ta jest taka sama. Na poparcie swych wniosków i zarzutów skarżący podniósł, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR przyznająca płatność wydana była prawidłowo, na podstawie wniosku i poprzedzona została przeprowadzeniem kontroli przez organ co do obszaru deklarowanego przez skarżącego. Skarżący nie zgodził się z ustaleniem organu, że kontrola terenowa przeprowadzona w dniu [...] r. jest adekwatna do stanu działek na [...] r. Wiadome jest, jak wywodził, że grunty rolne podlegają ciągłym zmianom i w żaden sposób nie można uznać, że przez okres trzech lat stan zagospodarowania gruntu się nie zmienił. W przedmiotowej sprawie organ w żaden sposób nie uzasadnił jednak, jakie nowe, istotne okoliczności nieznane organowi wydającemu decyzję zostały wykryte podczas kontroli w [...] r., które istniały w [...] r. Zdaniem skarżącego, skoro decyzje wydane wówczas poprzedzone były kontrolą stanu zagospodarowania i użytkowania gruntów, w szczególności powierzchni, które uzasadniały otrzymanie dopłat, a w 2008 r. powierzchnie te są ciągle takie same, to nie można mówić o istnieniu jakichkolwiek nowych okoliczności nieznanych organowi wydającemu decyzję w [...] roku. Cytując treść przepisu art. 155 k.p.a. – w świetle którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony – skarżący sformułował zarzut naruszenia zawartej tamże normy prawnej, albowiem (w jego przekonaniu) decyzje wydane w dniu [...] r. są decyzjami ostatecznymi. Niewątpliwe jest zatem, że na ich podstawie nabył on prawo do uzyskania dopłaty, a do ich obecnego uchylenia wymagana jest jego zgoda. Takiej zaś zgody nigdy nie wyraził. Literalne brzmienie art. 155 k.p.a. wprost wskazuje, że ustawodawca wprowadzając przedmiotowy przepis chciał zabezpieczyć stronę przed negatywnymi skutkami uchylenia lub zmiany decyzji bez jej zgody. Przepis ten wyraża gwarancję, jaką stwarza wydawanie decyzji ostatecznych. W większości przypadków, gdy strona nabywa na ich podstawie prawa, późniejsze jej uchylenie będzie dla niej niekorzystne. W przedmiocie ustaleń faktycznych dokonanych podczas kontroli na miejscu, skarżący stwierdził, że zadrzewienie powstało poprzez naturalne nasianie się samosiewów, których nie mógł usunąć, ponieważ sporne działki nie są jego własnością. Działkami włada na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] r. z Agencją Nieruchomości Rolnych – Oddział Terenowy we W. Umowa, w § 5 pkt 2, jednoznacznie zabrania mu dokonywania jakichkolwiek działań polegających na usuwaniu drzew i krzewów. Takie działania wymagają zezwolenia organów gminy. W ocenie skarżącego, działania te nie były konieczne, gdyż istniejące w roku [...] zadrzewienie nie przeszkadzało w wypasaniu koni, stanowiąc przy tym dobrą ochronę przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. Zadrzewienie i zakrzaczenie występujące w [...] r. nie może mieć wpływu na stan, jaki istniał w [...] r., albowiem przez okres trzech lat zadrzewienie i zakrzaczenie niewątpliwie zwiększyło swój rozmiar i obecnie występujące w żaden sposób nie jest adekwatne do stanu na dzień [...] r. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Po myśli art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga na decyzję administracyjną może zostać uwzględniona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi co najmniej jedno z naruszeń prawa materialnego lub procesowego, wymienionych w art. 145 p.p.s.a. Jeśli natomiast brak jest uchybień wskazanych w tym przepisie, skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 tej samej ustawy. W rozpoznawanym przypadku Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa. Badając legalność zaskarżonej decyzji należało zacząć od oceny prawidłowości zastosowanego trybu wznowienia postępowania. Wbrew zarzutom skargi, w sprawie bez wątpienia zaistniała podstawa wznowienia, określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W myśl tego przepisu: "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję". Z kolei wedle art. 151 § 1 k.p.a.: "organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy". W trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] r., ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, że stan przedmiotowych działek nie odpowiada stanowi deklarowanemu w złożonym przez producenta rolnego wniosku o przyznanie płatności. Tego rodzaju kontrola i jej wynik przedstawiony w protokole kontroli sporządzonym przez inspektorów terenowych, stanowił bezsprzecznie nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dowód ten, co oczywiste, nie istniał w dacie wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] r. W art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymienia się jednakże dwie, niezależne od siebie przesłanki w ramach omawianej podstawy wznowienia, jak należy wnosić ze sformułowania: "(...) ujawniły się nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody". Zarówno nowe dowody jak i nowe okoliczności muszą ujawnić się po wydaniu decyzji (tu – protokół z kontroli na miejscu), lecz muszą istnieć w chwili wydania pierwotnej decyzji. Wystarczające jest ujawnienie się albo nowej okoliczności faktycznej albo nowego dowodu, które spełniają – każde z nich z osobna – pozostałe przesłanki wznowienia. Każda okoliczność faktyczna może być potwierdzona określonym dowodem. W doktrynie i w judykaturze wyraża się pogląd, że "jeżeli więc nawet dany dowód nie istniał w dniu wydania decyzji, lecz został sporządzony w terminie późniejszym, to jednak wynikająca z tego dowodu okoliczność faktyczna mogła istnieć w dniu wydania decyzji i może uzasadniać wznowienie postępowania" (tak – w odniesieniu do analogicznie brzmiącej przesłanki wznowienia – B. Gruszczyński [w]: S. Babiarz, B. Deuter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004 r., s. 616). W realiach rozpoznawanej sprawy, nowe okoliczności faktyczne ujawniły się za pośrednictwem dowodu, który został sporządzony już po wydaniu decyzji ostatecznej (wynikają one z treści protokołu kontroli). Ustalenie w jej toku – przez inspektorów terenowych – że znaczna część przedmiotowych działek deklarowanych do płatności jako łąka trwała nie była użytkowana rolniczo w okresie kontroli, jak i w latach wcześniejszych, również w roku [...], na co wskazywał jej stan (porośnięcie wieloletnimi drzewami i krzakami, a tym samym brak było spełnienia wymogu dobrej praktyki rolniczej oraz koszenia), stanowią właśnie tego rodzaju okoliczności faktyczne, które ujawniły się już po wydaniu decyzji ostatecznej i choć istniały już w dacie jej wydania, nie były jednak znane organowi. Zważywszy na prawne przesłanki przyznania płatności, stanowiły one bez wątpienia okoliczności istotne dla podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia w sprawie. Na tym tle należy uznać bezsprzecznie, że organy prawidłowo oceniły wystąpienie określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ustawowej podstawy do wznowienia postępowania, o czym jest mowa w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji. Wobec tego bezzasadny jest zarzut strony o rzekomym naruszeniu przez organy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, normujących problematykę wznowienia postępowania. Uchylenie ostatecznej decyzji nastąpiło z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Godzi się przy tym zauważyć, że sama instytucja wznowienia postępowania dotyczy wzruszania decyzji ostatecznych, a zatem z istoty rzeczy postępowanie w tej materii wszczyna się w razie zaistnienia ustawowych przesłanek, co ujawnia się z upływem czasu. Całkowicie chybiony jest także zarzut skarżącego o naruszeniu normy art. 155 k.p.a., gdyż nie znajduje on żadnego odniesienia w niniejszej sprawie, skoro organy ARiMR nie prowadziły postępowania w tym trybie. Należy wyjaśnić, że tryb wznowienia postępowania i tryb z art. 155 k.p.a. są całkowicie odrębnymi, niezależnymi od siebie instytucjami procesowymi, nie pozostającymi ze sobą w związku. Jakkolwiek w obu przypadkach dotyczą one weryfikacji decyzji ostatecznych i są trybami nadzwyczajnymi, to funkcjonują one na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, ze poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowiłoby rażące naruszenie prawa, co stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Warszawa 2003, str. 309). Wznowienie postępowania jest instytucją procesową dającą możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której została ona podjęta, było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną w art. 145 § 1 k.p.a. Z kolei postępowanie regulowane przepisem art. 155 k.p.a. dotyczy możliwości uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowych. Decyzja wydana w tym – całkowicie odmiennym od wznowienia postępowania i samodzielnym trybie – ma charakter uznaniowy. Przenoszenie przesłanek prawnych opisanych w treści normatywnej art. 155 k.p.a. (np. wymaganej tam zgody strony do zmiany bądź uchylenia decyzji) na grunt regulacji dotyczącej wznowienia postępowania, unormowanej w art. 145 i n. k.p.a. – czego w istocie domaga się skarżący – jest zabiegiem niedopuszczalnym i stanowiłoby rażące naruszenie prawa. W aspekcie zarzutu dotyczącego przeprowadzenia kontroli wypada zaznaczyć, że obowiązujące rozwiązania prawne nie obligują Agencji do przeprowadzenia kontroli bezpośredniej już w toku zwykłego postępowania administracyjnego, zainicjowanego złożeniem wniosku o przyznanie płatności. Wbrew twierdzeniom skarżącego, wydanie decyzji ostatecznej z dnia [...] r. nie było poprzedzone żadną inną kontrolą, poza zbadaniem poprawności formalnej wniosku, czyli dokonaniem kontroli administracyjnej. Kontrola administracyjna nie jest tożsama z tak zwaną "kontrolą na miejscu". W szczególności, regulacje dotyczące przeprowadzania kontroli co do płatności rolnych, zostały określone prawem wspólnotowym, w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/ 2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L z 2004 r. Nr 141, poz. 18). Według reguł ogólnych zawartych w art. 23 ust. 1 rozporządzenia, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Z kolei art. 24 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że kontrole administracyjne opisane w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym. Kontrole te dotyczą odpowiednio zadeklarowanych uprawnień do dopłat i zadeklarowanych działek i pozwalają uniknąć nienależnego, wielokrotnego przyznawania tej samej pomocy w odniesieniu do tego samego roku kalendarzowego lub gospodarczego oraz nienależnej kumulacji pomocy w ramach programów pomocy wiążących się z zadeklarowaniem powierzchni. Weryfikują one istnienie uprawnień do dopłat i kwalifikacje do otrzymania pomocy. Dotyczą zgodności między działkami zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich, etc. Po wskazaniu nieprawidłowości wykrytych podczas kontroli krzyżowych uruchamia się odpowiednią procedurę administracyjną, a w razie konieczności przeprowadza się także kontrolę na miejscu (ust. 2 art. 24 rozporządzenia). Regulacja dotycząca wykonywania kontroli na miejscu zawarta została w art. 26 i następnych rozporządzenia oraz w pkt 36 preambuły tego aktu. Z przytoczonych unormowań wynika, że celem kontroli przeprowadzonej na miejscu w gospodarstwie jest ustalenie, czy deklarowana powierzchnia upraw i ich rodzaj odpowiada stanowi faktycznemu. Oczywiste jest, że bez fizycznej inspekcji w terenie, pełny, rzeczywisty stan działki nie byłby możliwy do stwierdzenia. Nie można zatem podzielić przekonania skarżącego, że organ pierwszej instancji, w dacie podjęcia ostatecznej decyzji w [...] r., posiadał wiedzę co do stanu działki i istniejącego na niej zadrzewienia i zakrzewienia, skoro kontrola na miejscu nie była wówczas jeszcze przeprowadzona. Bezsprzecznie wynika bowiem z akt, że analizowana okoliczność faktyczna nie była wówczas znana organowi. Należy przy tym zgodzić się z oceną organu odwoławczego, iż odzwierciedlony obiektywnie w materiale fotograficznym stan działek przedstawia w istocie wieloletni las, a nie deklarowaną łąkę trwałą. Kwalifikacja taka nie może budzić wątpliwości, o czym świadczy liczba, wielkość i gęstość uwidocznionych drzew i zakrzewienia. Z tych powodów, uznanie, że opisany w protokole kontroli stan pozwala na odniesienia także w stosunku do [...] r., również nie może budzić zastrzeżeń, zważywszy dodatkowo, że z postanowień przywoływanej przez skarżącego umowy dzierżawy z [...] roku niedwuznacznie można wywnioskować, że – skoro jest w niej mowa o powstrzymywaniu się dzierżawcy od niszczenia, uszkadzania zadrzewień i o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów prawa o lasach – drzewa te istniały już w owej dacie. Wszakże przyczyny, z powodu których skarżący nie mógł dokonywać wycinki drzew tudzież usuwania krzewów, nie mają znaczenia prawnego dla otrzymania dopłat, albowiem te miały być – zgodnie z deklaracją i zobowiązaniem skarżącego we wniosku oraz przepisami cytowanymi w zaskarżonej decyzji – przyznane na powierzchnię stanowiącą w dacie składania wniosku łąkę trwałą, a nie na grunt nieużytkowany rolniczo lub użytkowany w innym – niż łąka trwała – celu. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 oraz z 2004 r. Nr 42, poz. 386), Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), stanowiąc między innymi w § 2 ust. 1, że płatności ONW udziela się producentowi rolnemu, który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej, nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06. 1999 r. ze zm.) oraz jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Zgodnie z § 4 ust. 2, płatność ONW jest udzielana producentowi rolnemu do położonych na obszarach ONW działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, sady, łąki trwałe oraz pastwiska trwałe. W świetle przytoczonych przepisów, pomoc ma być udzielana producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne, stosując zasady zwykłej dobrej praktyki rolniczej, o której mowa w art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1257/1999/WE. Organ odniósł się do ujawnionych w toku kontroli okoliczności faktycznych, zasadnie w ich konsekwencji przyjmując – po pomniejszeniu o areał 1,70 ha pokryty krzakami i zadrzewiony – że powierzchnia zatwierdzona dla zadeklarowanej przez wnioskodawcę łąki trwałej wynosi 3,23 ha, co stanowi przekroczenie o 20 % różnicy między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną. Tym samym organ trafnie przywołał art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia kwietnia 2004 r. (o którym już wcześniej była mowa), według którego, jeżeli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy jeśli różnica ta wynosi 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeżeli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. W tej sytuacji, zgodnie z prawem wznowiono postępowanie i po jego przeprowadzeniu uchylono decyzję ostateczną w całości, odmawiając jednocześnie przyznania skarżącemu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...]. Nie doszło zatem do obrazy norm prawa materialnego ani norm procesowych. Postępowanie było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Skarżący brał w nim czynny udział. Materiał dowodowy jest kompletny i pozwolił na wyczerpujące rozeznanie okoliczności faktycznych, na podstawie którego organ wyprowadził trafne wnioski, dokonując prawidłowej subsumcji stanu faktycznego sprawy do obowiązujących norm prawa materialnego. Zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i zaskarżona decyzja drugoinstancyjna zawierają wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne oraz prawne. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.