III SA/Wr 278/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi S. T. na postanowienie Wojewody D. z dnia 11 maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wymeldowania z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 24 marca 2005 r.; II. orzeka, że postanowienia wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu. S. T. wniosła o wymeldowanie M. R.-S. z miejsca stałego pobytu w lokalu przy ul. P. [...] we W. Prezydent W., postanowieniem z dnia 24 marca 2005 r., nr [...], zawiesił postępowanie w tej sprawie, powołując w podstawie prawnej takiego orzeczenia przepis art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji uznał, iż w związku z wniesieniem przez M. R.-S. powództwa do Sądu Rejonowego dla W.-Ś. o udostępnienie mu lokalu, z którego miałby być wymeldowany, w sprawie powstało zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależeć będzie jej rozpatrzenie i wydanie decyzji. Zapatrywanie to podzielił również Wojewoda D., który - po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawczyni - utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie (postanowienie Wojewody z dnia 11 maja 2005 r., nr [...]). Organ drugiej instancji uzasadnił następująco swoje rozstrzygnięcie: Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawieszenia z urzędu postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity - Dz. U. z 2001 r., nr 87, poz. 960 ze zm.) określa przesłanki, których zaistnienie jest konieczne dla podjęcia decyzji o wymeldowaniu osoby z miejsca pobytu stałego. Podstawowym warunkiem orzeczenia o wymeldowaniu jest opuszczenie przez osobę lokalu bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się. Zgodnie jednak z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, opuszczenie miejsca zameldowania na pobyt stały winno być dobrowolne. Za równoznaczne z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać sytuację, w której osoba nie przebywa w lokalu wbrew własnej woli, a nie korzysta z przysługujących jej środków prawnych zmierzających do przywrócenia stanu posiadania lub dochodząc tego prawa uzyska dla siebie rozstrzygnięcie niekorzystne. W niniejszym postępowaniu M. R.-S. utrzymuje, że w lokalu przy ul. P. [...] we W. nie zamieszkuje wyłącznie z przyczyn leżących po stronie S. T. W dniu 23 marca 2005 r. wystąpił on do Sądu Rejonowego W.-Ś. z powództwem o udostępnienie przedmiotowego lokalu. Zdaniem organu odwoławczego, rozstrzygnięcie przez sąd powszechny sprawy o przywrócenie M. R.-S. naruszonego posiadania spornego lokalu będzie miało istotny wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy o wymeldowanie zainteresowanego z tego lokalu. Rozstrzygnięcie sądu pozwoli bowiem organowi pierwszej instancji ustalić, czy opuszczenie przez niego miejsca stałego pobytu miało charakter dobrowolny, czy też nastąpiło z przyczyn leżących po stronie wnioskodawczyni. W odniesieniu do zarzutu sformułowanego przez żalącą się, iż organ meldunkowy winien we własnym zakresie rozstrzygnąć przesłanką opuszczenia przez M. R.-S. miejsca stałego zameldowania Wojewoda D. wyjaśnił, że rozstrzygnięcie tej spornej kwestii przez organ ewidencji ludności nastąpiłoby wówczas, gdyby zainteresowany nie skorzystał ze sądowej drogi przezwyciężenia rzekomych przeszkód w swobodnym korzystaniu z lokalu. Skoro jednak M. R.-S. korzysta z przysługujących mu uprawnień i dochodzi przed sądem powszechnym praw do przebywania w lokalu przy ul. P. [...] we W., to organ meldunkowy winien wstrzymać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, do czasu zakończenia postępowania sądowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (określonej jako "odwołanie") S. T. wniosła o uchylenie postanowienia zawieszającego postępowanie w sprawie i o wymeldowanie M. R.-S. z jej mieszkania. Skarżąca wyraziła pogląd, że rozpatrzenie jej wniosku jest możliwe bez rozstrzygania zagadnienia wstępnego. W jej ocenie, okoliczności przytoczone we wniosku z dnia 16 marca 2005 r. oraz wyniki dotychczasowego postępowania dowodowego w sposób dostateczny uzasadniają wymeldowanie M. R.-S. z mieszkania skarżącej na postawie przepisów ustawy o ewidencji ludności. Podkreśliła, że zainteresowany złożył pozew o do sądu cywilnego w dniu 23 marca 2005 r., a więc dopiero wtedy, gdy sprawa o wymeldowanie była już w toku. Strona skarżąca uważa więc, że to sąd cywilny powinien zawiesić postępowanie, jako później wszczęte, ponieważ to właśnie decyzja organu administracyjnego (i sądu administracyjnego) będzie miała znaczenie w sprawie cywilnej o wprowadzenie M. R.-S. do jej mieszkania. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 2 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym również na postanowienia tego rodzaju wydawane przez organy meldunkowe. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Uwzględniając wszystkie dopiero co przywołane reguły, godzi się zauważyć - w związku z wyartykułowaną w skardze prośbą - że w rozpoznawanej sprawie Sąd był władny wyłącznie do dokonania oceny poprawności zawieszenia postępowania przez organy administracji obu instancji. W zakresie kompetencji Sądu nie mieściło się już natomiast ferowanie merytorycznego orzeczenia o wymeldowaniu (bądź o odmowie wymeldowania) M. R.-S. Oceniając natomiast sprawę w tak zakreślonych ramach, należy stwierdzić, że skarga S. T. była uzasadniona, skoro w rozpoznawanym przypadku nie było podstaw do zawieszenia postępowania. Po myśli art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., na który powołały się organy obu instancji, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, "gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie nie występuje zależność, o której mowa w cytowanym przepisie. Przyjmuje się, że zawieszenie postępowania na tej podstawie jest dopuszczalne jedynie w przypadku łącznego (podkreślenie Sądu) spełnienia następujących przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2000, s. 390-391). Nie można negować, że w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione dwie spośród wymienionych przesłanek (pierwsza i ostatnia). Wbrew odmiennemu zapatrywaniu organów obu instancji, nie można jednak przyjąć, że rozstrzygnięcie o wymeldowaniu lub o odmowie wymeldowania M. R.-S. i wydanie w tym zakresie niewadliwej decyzji jest niemożliwe bez zakończenia się postępowania wszczętego przez Sąd Rejonowy W.-Ś. wskutek pozwu wniesionego przez zainteresowanego. Należy się bowiem zgodzić ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 10 sierpnia 1983 r. (I SA 481/83, PiP 1984, Nr 4, s. 147), zgodnie z którym w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. chodzi o sytuacje, gdy tzw. kwestia prejudycjalna jest wątpliwa i dla jej wyjaśnienia niezbędne jest przeprowadzenie innego postępowania przed właściwym do tego organem. Zagadnieniem, które wymaga wyjaśnienia w rozpoznawanym przypadku jest niewątpliwie kwestia dobrowolności opuszczenia lokalu przez M. R.-S. Nie można jednak przyjąć, że dla wyjaśnienia tego zagadnienia niezbędne /konieczne jest przeprowadzenie osobnego postępowania przez sądem, którego wynik pozwoli dopiero (podkreślenia Sądu) na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie meldunkowej. W ocenie Sądu, wynik postępowania przeprowadzonego przez sąd cywilny może co najwyżej stanowić dodatkowy dowód, podlegający - wespół z innymi dowodami - swobodnej ocenie organów orzekających w sprawie meldunkowej. Z takiego charakteru przyszłego orzeczenia sądu w rozpoznawanej sprawie zdaje sobie zresztą dobrze sprawę Wojewoda Dolnośląski, który nie neguje wszak dopuszczalności dokonywania w tym zakresie własnych ustaleń przez organy meldunkowe. Bezzasadnie ogranicza jednak kognicję organów w tym zakresie wyłącznie do przypadków, gdy zainteresowany nie wykorzystał przysługujących mu środków prawnych lub uzyskał orzeczenie o negatywnej dla siebie treści po uruchomieniu takich środków. Wypada też zwrócić dodatkowo uwagę, iż nie każde orzeczenie sądu powszechnego będzie przydatne do rozstrzygnięcia sprawy meldunkowej (np. orzeczenie o umorzeniu postępowania). Konkludując, wypada ponownie stwierdzić, iż brak było podstawy do zawieszenia postępowania sprawy meldunkowej w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Regułą jest dążenie organów do merytorycznego rozpatrzenia wniosku wszczynającego postępowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej, po przeprowadzeniu wszechstronnego postępowania dowodowego i dokonaniu oceny wszystkich dowodów, nie wyłączając - w rozpatrywanym przypadku - oceny znaczenia samego faktu wniesienia pozwu o dopuszczenie do korzystania ze spornego lokalu oraz czasu, w którym okoliczność ta miała miejsce. W niniejszej sprawie istnieją zresztą jeszcze inne możliwości zweryfikowania prawdziwości i rzetelności oświadczeń samego zainteresowanego. Zarówno on, jak i świadek B. B.-R., twierdzą, iż to oni odbierali korespondencję od organów administracji (np. książeczki mieszkaniowe) w czasie nieobecności wnioskodawczyni w spornym lokalu. Fakty te można zaś stosunkowo łatwo zweryfikować, choćby na podstawie potwierdzeń odbioru wspomnianej dokumentacji urzędowej (chodziłoby o ustalenie, która z wymienionych osób kwitowała swoim podpisem odbiór poszczególnych dokumentów). Skoro doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należało wyeliminować z obrotu postanowienia organów meldunkowych obu instancji, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (punkt I wyroku). Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 p.p.s.a.