III SA/Wr 278/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Głogowskiego z dnia 22 lutego 2007 r., nr PG.III.7438-51/2007; II. zasądza na rzecz skarżącej od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. kwotę [...] zł (słownie: ...]; III. określa, że decyzje wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez pełnomocnika D. P., od decyzji Starosty G. z dnia [..]., odmawiającej wznowienia postępowania administracyjnego, które było prowadzone z wniosku R.P. w sprawie wprowadzenia zmian w operacie gruntów i budynków, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...]. R. P. wystąpił o wydanie decyzji w sprawie zmiany w operacie ewidencji gruntów w punkcie dotyczącym działki nr [...] obręb: K.– M., gmina J.. Decyzją z dnia [...] r. Starosta G. orzekł o wprowadzeniu do operatu ewidencji wnioskowanych zmian, zgodnie z załączoną do wniosku dokumentacją. Jak wynika z rozdzielnika przedmiotowej decyzji oraz kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru, decyzja ta – zaadresowana do Państwa D. i R.P. – została odebrana przez D. P. w dniu [...] Pismem z dnia [...] D. P., reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła do Starosty G. z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, podnosząc, że w prowadzonym postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków pozbawiona została czynnego udziału, poprzez niepoinformowanie jej o wszczęciu postępowania, nieumożliwienie jej zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, co spowodowało w konsekwencji brak wiedzy o wydaniu decyzji z dnia [...]., a co za tym idzie brak możliwości zapoznania się z jej treścią oraz ewentualnego zaskarżenia. Wskazała, że R. P. nie powiadomił jej o złożeniu wniosku i jego zakresie oraz o wydaniu decyzji ostatecznej. Dowiedziała się o istnieniu w obrocie prawnym tej decyzji dopiero w dniu [...] r. tj. w dniu doręczenia jej przez Starostę G. decyzji z dnia [...], w treści której organ uzasadniając swoje stanowisko powołał się na rzeczoną decyzję z dnia [...] Jak wskazał dalej organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] Starosta G. odmówił wznowienia postępowania, uzasadniając to faktem, złożenia wniosku po terminie określonym w art. 148 § 1 Kpa. Organ pierwszoinstancyjny wyjaśnił, że z kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru, załączonego do akt sprawy wynika że, decyzja z dnia [...] r. została zaadresowana do D. i R. P. i wysłana w dniu [...] r., a jej odbiór pokwitowała osobiście D. P. Od decyzji tej strony nie wniosły odwołania, a zatem stała się ostateczna w dniu [...] Organ przyjął, że skoro skarżąca osobiście odebrała decyzję z dnia [...]. to oznacza, że już wówczas zapoznała się z jej treścią, a zatem wniosek o wznowienie postępowania złożony w dniu [...]. uznać należy za wniesiony z uchybieniem ustawowego miesięcznego terminu od chwili dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję o odmowie wznowienia postępowania, organ drugiej instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt. 4 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeśli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ta podstawa wznowienia postępowania opiera się na dwóch przesłankach: po pierwsze fakcie niebrania przez stronę udziału w postępowaniu, po drugie braku winy strony. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji publicznej, przy czym należy podkreślić, że chodzi o udział w czynnościach mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i udział w takich czynnościach, dla których jest on przewidziany w kodeksie. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też w czynnościach decydujących, który jest realizowany przez doręczenie stronie decyzji. Zatem przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu należy rozumieć także przypadki, w których nie doręczono jej decyzji, gdyż oznacza to pozbawienie jej prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji. W takiej sytuacji strona ma prawo żądać wznowienia postępowania w sprawie. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ II instancji argumentował, że zgodnie z art. 46 § 1 Kpa odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem, ze wskazaniem daty doręczenia, co ze względu na związanie różnego rodzaju skutkami prawnymi jest niezwykle istotnym elementem pokwitowania (wyrok NSA z dnia 25.01.2002r., sygn. V SA 1568/01). Doręczenia decyzji powinny być dokonywane przez organ starannie, tj. w sposób, by ze zwrotnych poświadczeń odbioru wynikało niewątpliwie, że doręczenie stronie decyzji w istocie miało miejsce, czego wykazanie należy do obowiązków organu (wyrok NSA z dnia 12.04.2000r., sygn. I SA/Gd 879/98). W dalszej części wyroku wskazano, że doręczenie w jednej kopercie i za jednym potwierdzeniem odbioru dwóch decyzji takim starannym doręczeniem nie jest, czyli można przyjąć, zdaniem organu odwoławczego, że skoro decyzja była jedna to doręczenie jak najbardziej było staranne. Ponadto w wyroku z dnia 11.05.200lr. (sygn. IV SA 505/99) NSA wyraźnie stwierdził, że obowiązkiem organu jest wyjaśnienie, czy decyzja została doręczona czy ogłoszona, o ile doręczona to komu i w jakim dniu. Organ odwoławczy zaznaczył także, iż wprawdzie zgodnie z orzecznictwem, fakt potwierdzenia odbioru pisma w sprawie przez współmałżonka nie przesądza o tym, że odbierający pismo współmałżonek staje się stroną postępowania, gdyż co innego jest bowiem wiedzieć o postępowaniu, a co innego brać w nim udział w charakterze strony (wyrok NSA z dnia 02.02.2000r., II SA/Kr 298/00 -nie publ.). W zaistniałej sytuacji, jak wywodził organ odwoławczy, odbierająca pismo D. P.nie stała się w tym momencie stroną postępowania, ponieważ już samo pismo było do niej kierowane jako do osoby zainteresowanej, a nie jak próbowała wywodzić skarżąca, do osoby trzeciej. W przeświadczeniu organu, skoro decyzję z dnia [...] r. odebrała osobiście D. P., a adresowana ona była do obojga małżonków, to co najwyżej R. P. mógłby podnosić nieprawidłowe doręczenie mu przedmiotowej decyzji. Organ zakwestionował również twierdzenie odwołania, że D. P. odbierając zamkniętą w kopercie decyzję z dnia [...] r. działała jako dorosły domownik w rozumieniu art. 43 Kpa. Zgodnie z brzmieniem przywołanego artykułu w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeśli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Doręczenie zastępcze może być dokonane tylko z zachowaniem kilku wymienionych przesłanek łącznie: 1. adresat jest nieobecny w lokalu mieszkalnym i jest to nieobecność w czasie samego doręczenia pisma, 2. pismo przyjmują osobiście za pokwitowaniem pełnoletnie osoby wymienione w przepisie, 3. osoby te zobowiązują się do oddania pisma osobiście adresatowi. Organ wywodził, że gdyby nawet przyjąć sugestię strony, to należałoby uznać (wobec faktu zaadresowania przesyłki zawierającej decyzję również do niej), że odbierając przesyłkę D. P. zobowiązała się także do oddania pisma osobiście adresatowi czyli de facto również samej sobie. W przedstawionych okolicznościach, organ drugiej instancji uznał za bezpodstawny zarzut strony o pozbawieniu jej możliwości zapoznania się z treścią decyzji, D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 148 § 1 i § 2 Kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w sprawie w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, przy czym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Odnosząc treść wskazanej normy prawnej do stwierdzonych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności do znajdującego się w aktach potwierdzenia odbioru decyzji przez skarżącą, organ wywiódł, że brak jest podstaw aby domniemywać, że jako adresatka nie zapoznała się ona z odebraną korespondencją. Zasadnie zatem badając warunki formalne wniosku o wznowienie postępowania Starosta stwierdził uchybienie terminu do jego złożenia i odmówił wznowienia. Od negatywnych skutków uchybienia terminu strona mogła bronić się wnosząc prośbę o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 § 1 Kpa, jednakże wniosek o wznowienia postępowania takiego żądania nie zawierał. W skardze złożonej na przedmiotowe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik D. P. wniósł o uchylenie decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty G., zarzucając zaskarżonym rozstrzygnięciom naruszenie art. 10 Kpa poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie na skutek braku umożliwienia stronie zapoznania się z aktami i wypowiedzenia co do zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności co do kopii zwrotnego poświadczenia odbioru oraz art. 145 § 1 Kpa, poprzez nieuzasadnione odmówienie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że D. P. od początku postępowania administracyjnego działa za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, zatem doręczenia w postępowaniu winny być dokonywane, stosownie do treści art. 32 Kpa w związku z art. 40 § 2 Kpa do rąk ustanowionego pełnomocnika. Tymczasem, pełnomocnik strony nie otrzymał od organów obu instancji zawiadomienia o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, co w świetle podnoszonych zarzutów co do potwierdzenia odbioru decyzji z 2004 r., ma istotne znaczenie. Nadto - podtrzymując zarzuty podnoszone we wniosku o wznowienie oraz w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej zauważono, że nie można racjonalnie wywieść wniosku, iż z chwilą odebrania zamkniętej koperty zawierającej korespondencję do osoby trzeciej skarżąca powzięła informację o istnieniu w obrocie prawnym decyzji z dnia [...]. Fakt bowiem odebrania korespondencji (tj. dokumentu w zamkniętej kopercie zaadresowanej do R. P. nie jest, w ocenie skarżącej, równoznaczny z powzięciem przez nią wiedzy o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Skarżąca kategorycznie zakwestionowała dowolne jej zdaniem i nieuzasadnione dowodowo twierdzenie organu, że przedmiotowa decyzja była skierowana do obojga małżonków. Decyzja – jak stwierdzono w skardze – skierowana i zaadresowana była wyłącznie do wnioskodawcy - w osobie R. P.. Odbierając zamkniętą kopertę skarżąca działała jako dorosły domownik w rozumieniu art. 43 Kpa, nie zaś jako strona postępowania. Dla prawidłowego wypełnienia dyspozycji art. 40 § 1 Kpa organ winien był wysłać dwie odrębne decyzje na rzecz każdego z małżonków. Jeżeli zaś zaistniała wątpliwość Cop do faktu zapoznania się z treścią decyzji skierowaną do R. P. , należało go przesłuchać w charakterze świadka. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy przyjąć, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na aprobatę zasługuje zarzut podniesiony w skardze uniemożliwienia stronie zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i naruszenia art. 10 Kpa. Naruszenie to jest o tyle istotne, że zarówno w złożonym wniosku o wznowienie postępowania, jak i w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, argumentem przemawiającym zdaniem wnioskodawczyni za wznowieniem postępowania, był fakt nieodebrania przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...]., natomiast organ powołując się na znajdującą się w aktach kopię zwrotnego potwierdzenia odbioru, uznał wniosek za bezpodstawny. W takiej sytuacji, tym bardziej zasadne było udostępnienie akt pełnomocnikowi strony, celem umożliwienia mu wypowiedzenia się do zgromadzonego materiału tzn. w szczególności opisanej kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji. Tymczasem, organy obu instancji nie powiadomiły pełnomocnika skarżącej ani o zakończeniu postępowania, ani o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, nie wyznaczając również terminu do zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych w sprawie. Obowiązek takiego zawiadomienia jest emanacją ogólnej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 Kpa, stanowiąc procesową gwarancję praw strony w postępowaniu dowodowym, a w dalszej kolejności umożliwia pełną realizację zasady dochodzenia prawdy obiektywnej w postępowaniu, poprzez możliwość konfrontowania stanowisk. Stosownie do brzmienia art. 10 § 1 Kpa - organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od zasady czynnego udziału stron jest możliwe tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny odstąpienia organ jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji (art. 10 § 2 i 3 Kpa). Odstępując w istocie od zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, organy nie wskazały jednak motywów, jakimi się kierowały, brak jest bowiem w aktach rzeczonej adnotacji, o której mowa w § 3 przywołanego artykułu, do owej materii nie ustosunkowano się także w odpowiedzi na skargę. Odnośnie spornego potwierdzenia odbioru decyzji z dnia [...]. wskazać wypada, że w aktach administracyjnych znajduje się jedynie mało czytelna kopia tego potwierdzenia. Kopia ta została co prawda potwierdzona za zgodność z oryginałem, co nasuwa wniosek, że dokonujący tego potwierdzenia pracownik organu musiał mieć możliwość porównania go z oryginałem, jednakże z akt nie można uzyskać informacji gdzie się on się znajduje. Również sam organ odwoławczy, w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia powołuje się jedynie na znajdująca się w aktach kserokopię, co sugeruje, że oryginał pozostawał dla niego niedostępny. Godzi się w tym miejscu zauważyć, iż zgodnie z zasadą określoną w przytoczonym wyżej art. 10 Kpa koresponduje przepis art. 81 Kpa, według którego okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Jeżeli zatem istotnymi okolicznościami faktycznymi do wyjaśnienia pozostają w pierwszym rzędzie – czy i jakim sposobem doręczono skarżącej decyzję z dnia [...] r. oraz określenie daty, w której dowiedziała się o tej decyzji (zważywszy na wymogi określone przepisem art. 148 § 2 Kpa) - obligowało to organ do dokonania pełnych ustaleń faktycznych w tym zakresie, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniająco – dowodowego, stosownie do unormowań wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa wraz z poszanowaniem reguł cytowanych wyżej artykułów 10 i 81 Kpa. Tymczasem organ - nie dochowując przytoczonych norm procesowych - nie wyjaśnił wszechstronnie tych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, nie przeprowadził również dowodu na potwierdzenie okoliczności podnoszonej w odwołaniu, że koperta zawierająca decyzję z 19 listopada 2004 r. była zaadresowana tylko do R. P., w szczególności zaś nie wezwał stron do jej okazania, tudzież nie skorzystał z innych środków dowodowych, np. przesłuchania stron postępowania (art. 75 § 2 i art. 86 Kpa). Kolejnym naruszeniem zasad postępowania przez organy w rozpoznawanej sprawie było niedoręczenie wydanych rozstrzygnięć R. P., któremu bezsprzecznie w postępowaniu o wznowienie postępowania przysługiwał przymiot strony. O ile Starosta doręczył przesyłkę zawierającą podjętą decyzję na adres obojga małżonków P. (co również jest nieprawidłowe w sytuacji, gdy skarżąca ustanowiła pełnomocnika, więc wyłącznie do jego rąk winny być dokonywane wszelkie doręczenia dotyczące skarżącej), o tyle organ odwoławczy nie podjął żadnej próby doręczenia wydanej decyzji R. P.. Oceniając charakter przedstawionych naruszeń należy stanowczo opowiedzieć się za uznaniem ich za istotne uchybienie norm postępowania, skoro pogwałcenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest jedną z podstaw wznowienia postępowania w sprawie, natomiast niewyjaśnienie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy rzutuje na merytoryczną treść rozstrzygnięcia. Stanowi to naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 1999 r. sygn. akt II SA 1210/99, LEX nr 46806; wyrok NSA z dnia 4 listopada 1998 r. sygn. akt III SA 1035/97, LEX nr 36901; wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r. sygn. akt II SA 2015/85, ONSA 1986 Nr 1, poz. 13). Opisane wyżej uchybienia muszą z kolei skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w ramach sądowej kontroli. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które w danej sprawie mogło mieć wpływ na jej wynik, stanowi bowiem przesłankę uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. W toku ponownego postępowania w sprawie organy wyeliminują opisane naruszenia proceduralne. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. natomiast orzeczenie zawarte w punkcie III znajduje umocowanie w art. 152 p.p.s.a.