III SA/Wr 282/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 15 kwietnia 2024 r., nr SKO/RD-421/17/2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w związku z niedopełnieniem obowiązku zawiadomienia o nabyciu pojazdu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Lubińskiego z dnia 29 stycznia 2024 r., nr BKM.5410.104.2024.AD Przedmiotem skargi J. P. (dalej: skarżący, strona skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: organ, SKO, Kolegium) z dnia 15 kwietnia 2024 r. nr SKO/RD-421/17/2024 (dalej: decyzja z 15 kwietnia 2024 r., decyzja II instancji), utrzymująca w mocy decyzję Starosty Lubińskiego (dalej: organ I instancji, Starosta) z dnia 29 stycznia 2024 r. nr BKM.5410.104.2024.AD (dalej: decyzja I instancji) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 200,00 zł z tytułu naruszenia obowiązku zawiadomienia starosty w ustawowym terminie o nabyciu pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tj. uchybieniu art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1047 ze zm.; dalej: p.o.r.d.). Jak wynika z akt sprawy, skarżący na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w dniu 18 sierpnia 2022 r. nabył pojazd marki [...]. Skarżący zawiadomił starostę o nabyciu pojazdu w dniu 19 października 2022 r. Organ I instancji, uznając, że skarżący uchybił 60-dniowemu terminowi do zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu, wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie ustawowego terminu wynikającego z art. 78 ust. 2 pkt. 1 p.o.r.d. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 18 grudnia 2023 r. zostało doręczone stronie skarżącej w dniu 22 grudnia 2023 r. W związku z powyższym zawiadomieniem, skarżący pismem z dnia 2 stycznia 2024 r. złożył wniosek o umorzenie postępowania na podstawie art. 189c ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), zgodnie z którym jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Decyzją z dnia 29 stycznia 2024 r. organ I instancji wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 200 zł z tytułu naruszenia obowiązku zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w ustawowym terminie, tj. uchybienia art. 78 ust. 2 pkt. 1 p.o.r.d. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 104 k.p.a. oraz art. 140n i 140mb pkt 2 w zw. z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.o.r.d. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył stan faktyczny sprawy, przepisy oraz okoliczności, które, zdaniem organu, uzasadniały jej wydanie. Organ odniósł się m.in. do podnoszonego przez stronę skarżącą zarzutu dotyczącego art. 189c k.p.a., wskazując, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczania niektórych skutków kradzieży tożsamości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1394) ustawodawca jasno określił sposób postępowania w przypadku nakładania kar pieniężnych, o których mowa w art. 140mb p.o.r.d. wszczętych i niezakończonych przed 1 stycznia 2024 r. – w takich przypadkach organ zobowiązany jest stosować przepisy p.o.r.d. w brzmieniu dotychczasowym. Organ wskazał, że brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary w oparciu o przepis art. 189f k.p.a., ponieważ strona nie dopełniła ustawowego obowiązku zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w wymaganym ustawowo terminie. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym ponownie złożył wniosek o umorzenie postępowania ze względu na treść art. 189c k.p.a. Ponadto podnosi, że termin na zawiadomienie starosty o nabyciu pojazdu w sytuacji skarżącego wynosił 60 dni, w związku z tym terminowi uchybił jedynie o jeden dzień (bo zawiadomienie powinien złożyć najpóźniej do 18 października 2022 r.). Zdaniem skarżącego, tak krótki okres uchybienia terminowi ma charakter znikomy i nie jest społecznie niebezpieczny, nie jest więc zasadne nałożenie na niego kary. Zaskarżoną decyzją organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył stan faktyczny sprawy oraz omówił przepisy prawa mające znaczenie w przedmiotowej sprawie. Organ II instancji uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i nie ma podstaw do umorzenia postępowania, w szczególności w oparciu o art. 189c k.p.a., który, zdaniem organu, nie ma zastosowania w sprawie. Powyższa decyzja II instancji została zaskarżona przez stronę skarżącą skargą z dnia 11 czerwca 2024 r. W skardze zwrócono uwagę, że skarżący w istocie uchybił terminowi do poinformowania starosty o nabyciu pojazdu, jednakże uchybienie miało charakter znikomy (zdaniem strony 1 dzień, a według organu 2 dni) i społecznie nieszkodliwy. Zdaniem strony, tak znikomy charakter naruszenia uzasadnia umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Jak stanowi natomiast art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy zaistniały przesłanki umorzenia postępowania i odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, ewentualnie zastosowania ulgi w wykonaniu kary administracyjnej, ze względu na znikomy charakter naruszenia prawa. Poza sporem jest, że strona uchyliła terminowi do dokonania czynności, za co została nałożona na nią kara pieniężna. Administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Kara pieniężna ma chronić określone dobro i zapobiegać działaniom naruszającym to dobro, sprzecznym z prawem. Pełni ona również funkcje represyjne, tj. sankcji za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mamy do czynienia z odpowiedzialnością za skutek, którego przesłanki zostały określone w normach prawnych ustaw, w formie nakazów i zakazów. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne niedopełnienie obowiązku zawiadomienia o nabyciu pojazdu w ustawowo określonym terminie. Odpowiedzialność administracyjna za uchybienie temu obowiązkowi jest zobiektywizowana i niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna uchybienia, ani też jego czas trwania. Organ ma jednak obowiązek rzetelnie rozważyć w decyzji przesłanki odstąpienia od nałożenia kary. W sprawie zabrakło rozważenia przez organy obu instancji przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, przewidzianych w art. 189f § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (pkt 1) lub jeżeli za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (pkt 2). Odnosząc się do zarzutu organu, że w związku z treścią art. 140n § 6 p.o.r.d., zgodnie z którym do kar pieniężnych, o których mowa w art. 140ma i art. 140mb, przepisów art. 189d-189f k.p.a. nie stosuje się, Sąd wskazuje, że przepis art. 140n § 6 p.o.r.d. nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wyłączenie zastosowania przepisów art. 189d-189 k.p.a. w odniesieniu do kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 140ma i 140mb p.o.r.d. znalazło się w ustawie w wyniku nowelizacji art. 140n § 4 p.o.r.d. wprowadzonej na mocy art. 2 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczania niektórych skutków kradzieży tożsamości (Dz. U. poz. 1394 ze zm.), a nowelizacja ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 2024 r. – a więc już po naruszeniu prawa przez stronę, a także po wydaniu przez organ I instancji decyzji w sprawie. Obowiązujący uprzednio art. 140n § 6 p.o.r.d. brzmiał natomiast: "do kar pieniężnych, o których mowa w art. 140ma i art. 140mb, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego". Sąd wskazuje, że w związku z tym organy nie powinny stosować w sprawie art. 140n § 6 p.o.r.d., a jednocześnie rozważyć możliwość zastosowania normy wynikającej z art. 189f k.p.a., bowiem nie było przeszkód formalnych do jego zastosowania. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 189f K.p.a, nb. 1, Lex). Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 9 czerwca 2022 r., III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022/5/63) stwierdził, że przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Powołany artykuł został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - administracyjne kary pieniężne, w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie p.o.r.d. W kontrolowanej sprawie organ I instancji uchylił się od oceny spełnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, poprzestając na stwierdzeniu, że nie ma podstaw do odstąpienia od jej nałożenia, gdyż strona nie dopełniła ustawowego obowiązku zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w wymaganym ustawowo terminie. Natomiast organ II instancji do tej kwestii nie odniósł się w ogóle. Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Należy podzielić pogląd, że ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (A. Cebera, J. G. Firlus (w:) H. Knysiak-Sudyka (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. III. Komentarz do art. 189f, nb. 4; Lex). Pogląd ten jest cytowany, aprobująco, w orzecznictwie (wyrok NSA z 6 czerwca 2023 r., III OSK 2411/21, wyrok WSA w Poznaniu z 17 stycznia 2024 r. III SA/Po 759/23; Lex). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (A. Wróbel, (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 189d k.p.a., nb. 7, Lex). Ponownie rozpoznając sprawę, organy, mając na uwadze powyższe wywody Sądu, ocenią okoliczności sprawy pod kątem spełnienia przesłanek z art. 189f § 1 k.p.a. tj. ustalenia, czy okoliczności sprawy uzasadniają odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.