III SA/Wr 283/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Borońska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. P. na pismo Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Wałbrzychu z dnia 21 maja 2025 r., nr PCPR.ZOAR.725.024.2025 w przedmiocie odmowy dofinansowania ze środków PFRON do likwidacji barier architektonicznych postanawia: odrzucić skargę. W dniu 16 lipca 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęło przekazane przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Wałbrzychu (dalej: organ, PCPR) pismo H. P. (dalej: skarżąca) z dnia 9 czerwca 2024 r. Jednocześnie organ przekazał odpowiedź na skargę i akta administracyjne sprawy. Z treści pisma skarżącej zatytułowanego "odwołanie" wynika, że kwestionuje ona decyzję organu z dnia 21 maja 2025 r., nr PCPR.ZOAR.725.024.2025 w przedmiocie odmowy dofinansowania ze środków PFRON do likwidacji barier architektonicznych. Na przekazanym przez organ piśmie skarżącej została naniesiona adnotacja "traktować jak skargę do WSA". Jak wynika z akt sprawy, w dniu 25 marca 2025 r. skarżąca do organu wniosek o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) likwidacji barier architektonicznych w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Jako przedmiot dofinansowania wskazano przystosowanie łazienki potrzeb osoby niepełnosprawnej. Do wniosku załączono wymagane dokumenty. Pismem z 21 maja 2025 r. r. Zastępca Dyrektora PCPR poinformowała stronę o negatywnym ocenie wniosku skarżącej przez Zespół do spraw opiniowania złożonych ofert i wniosków dofinansowanych ze środków PFRON oraz o odmowie przyznania środków PFRON na dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej z uwagi na niespełnione kryterium trudności w poruszaniu się i stałego korzystania z pomocy wózka inwalidzkiego, balkonika, kul lub protez oraz wymagania na co dzień pomocy osoby drugiej (osoby leżące) udokumentowanego aktualnym wystawionym przez lekarza zaświadczeniem. Jak wskazano, zgodnie z załączonym do powyższego wniosku zaświadczeniem lekarskim z dnia 13 marca 2025 r. skarżąca na co dzień nie porusza się przy pomocy oprzyrządowania ortopedycznego i nie kwalifikuje się do uzyskania pomocy finansowej w ramach likwidacji bariery architektonicznej. Podniesiono również, że w trakcie przeprowadzonej wizji lokalnej w miejscu zamieszkania skarżąca poruszała się bez żadnego oprzyrządowania. W odpowiedzi na powyższe, skarżąca wniosła pismo z dnia 9 czerwca 2025 r. zatytułowane "odwołanie", w którym wyraziła niezadowolenie z podjętej decyzji. W piśmie tym przedstawiła swoją sytuację życiową wskazując, że decyzja jawi się jako niezasadna i ma ograniczenia w poruszaniu się. Wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, dofinansowanie do likwidacji barier architektonicznych nie jest wydawane w formie decyzji administracyjnej, dlatego nie ma możliwości wniesienia odwołania w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Na tej podstawie PCPR uznał, iż pismo skarżącej z dnia 21 maja 2025 r. to skarga na inny akt organu administracji, na który przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednocześnie organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Skarga podlega odrzuceniu jako przedwczesna, ponieważ nie został wyczerpany tok instancji. Skarga została bowiem wniesiona na decyzję organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności, Sąd ocenia dopuszczalność jej wniesienia w ramach badania wstępnego skargi Zgodnie z art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 44 z późn. zm.- dalej: ustawa) dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych należy do zadań powiatu. Jednocześnie z art. 35a ust. 4 ustawy wynika delegacja dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów zadań, o których mowa w ust. 1 tego art. które mogą być finansowane ze środków Funduszu, z uwzględnieniem wymagań, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, a także trybu postępowania i zasad ich dofinansowania ze środków Funduszu. W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej regulacje dotyczące zadań powiatu, o których mowa w art. 35a ust. 1 ustawy zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 926 z późn. zm. - dalej: rozporządzenie). W myśl § 2 pkt 4 rozporządzenia, ze środków Funduszu może być finansowane w części lub w całości zadanie polegające na likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. W myśl § 6 pkt 1 rozporządzenia o dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, mogą ubiegać się - na likwidację barier architektonicznych - osoby niepełnosprawne, które mają trudności w poruszaniu się, jeżeli są właścicielami nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości albo posiadają zgodę właściciela lokalu lub budynku mieszkalnego, w którym stale zamieszkują. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia dofinansowanie ze środków Funduszu nie przysługuje, jeżeli podmiot ubiegający się o dofinansowanie ma zaległości wobec Funduszu lub podmiot ten był, w ciągu trzech lat przed złożeniem wniosku, stroną umowy o dofinansowanie ze środków Funduszu, rozwiązanej z przyczyn leżących po stronie tego podmiotu. Dofinansowanie likwidacji barier w komunikowaniu się i technicznych nie przysługuje osobom niepełnosprawnym, które w ciągu trzech lat przed złożeniem wniosku uzyskały odpowiednio na te cele dofinansowanie ze środków Funduszu (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Dofinansowanie nie może obejmować kosztów realizacji zadania poniesionych przed przyznaniem środków finansowych i zawarciem umowy o dofinansowanie ze środków Funduszu (§ 9 ust. 4 rozporządzenia). Rozporządzenie określa też dofinansowanie następuje na wniosek i wskazuje organ właściwy do jego przyjęcia (§ 10 rozporządzenia). Wymagania formalne dotyczące samego wniosku i załączników uregulowano w § 11 rozporządzenia. Istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy jest § 12 ust. 3b rozporządzenia, który stanowi, że właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 10 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. W § 14 rozporządzenia wskazano, iż podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Formy umowy nie wymaga jedynie przyznanie osobie niepełnosprawnej dofinansowania na zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze (§ 14 ust. 3 rozporządzenia). Z powyższych regulacji wynika, iż uzyskanie dofinansowania wskazanego we wniosku, o którym mowa wyżej następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej (§ 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyłonienie podmiotów, z którymi zostanie podpisana umowa o dofinansowaniu następuje po przeprowadzeniu przewidzianej we wskazanych wyżej przepisach procedury. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, czynności podejmowane przez organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy mają charakter procedury administracyjnej. Przeprowadzenie tej procedury prowadzi tym samym do rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw i wolności jednostki. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie czy odmowa udzielenia dofinansowania ze środków PFRON następuje w formie decyzji administracyjnej, czy też tak jak uczynił to organ, w formie informacji niemającej charakteru decyzji administracyjnej. W tym przedmiocie w orzecznictwie zarysowały się dwa przeciwstawne poglądy. Część składów orzekających przyjmuje, że czynności podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego związanych z rozpatrywaniem wniosków o dofinansowanie ze środków PFRON określonych zadań nie można zaliczyć do prawnych form działania organu administracji publicznej. Podnosi się, że dla odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej. Podkreśla się też, że przyznanie dofinansowania następuje zasadniczo w formie umowy, czyli co najmniej dwustronnej czynności prawnej, co sprawia, że sprawy te mają charakter cywilnoprawny w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1568 z późn. zm.). Takie stanowisko zaprezentował np. WSA w Gdańsku w wyroku z 19 lutego 2019 r., I SA/Gd 1052/18, LEX nr 2641672. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych odmienny pogląd, że nieokreślenie w przepisach ustawy oraz rozporządzenia formy jaką powinna przybiera informacja, o której mowa w § 12 ust. 3b rozporządzenia nie stanowi przeszkody do uznania, że informacja ta stanowi decyzję administracyjną. Co ważne, tego rodzaju rozstrzygnięcia, jako objęte konstytucyjnymi gwarancjami nie mogą pozostawać poza skuteczną kontrolą sądową z uwagi na treść art. 45 ust. 1 który stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust 1 Konstytucji RP). Ponadto, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej (art. 69 Konstytucji RP). Możliwość kontroli sądowej wydaje się tym bardziej uzasadniona, że regulacje prawne dotyczące sposobu dokonywania oceny wniosków i ich kwalifikacji do dofinansowania mają ogólny charakter i przyznają organom administracji publicznej duży zakres swobody w tym zakresie (por. postanowienie WSA w Gliwicach z 26 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 665/16, LEX nr 2117411). Należy zauważyć, że odmowa przyznania dofinansowania wskutek złożonego wniosku powoduje brak możliwości zawarcia umowy, o której mowa w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia przy jednoczesnym braku możliwości skutecznego dochodzenia jakiegokolwiek roszczenia w tym zakresie. W przypadku przyjęcia braku możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego takiego negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o dofinansowanie, odmowa przyznania dofinansowania nie podlegałaby jakiejkolwiek kontroli sądowej. Podkreślić nadto należy, że w prawie administracyjnego obowiązuje domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, w przypadku wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. W orzecznictwie NSA oraz w literaturze przyjmuje się też, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA we Wrocławiu z 31 sierpnia 1984 r., SA/Wr 430/84, OSP 1986, nr 9-10, poz. 176). Tym samym orzekając w niniejszej sprawie Sąd wpisuje się w linię orzeczniczą prezentowaną przez znaczną część judykatury, zgodnie z którą odmowa przyznania przedmiotowego dofinansowania winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej (por. wyroki: WSA w Gdańsku z 27 maja 2020 r., I SA/Gd 391/19, WSA w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 998/13, WSA w Bydgoszczy z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1424/15, wyroków WSA we Wrocławiu z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 1340/15, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2426/14). Na tej podstawie Sąd uznał, że wniesienia środka zaskarżenia do sądu administracyjnego jest możliwe na zasadzie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a, a więc i co równie istotne dla rozpoznawanej sprawy, po wyczerpaniu toku instancyjnego. W myśl bowiem art. 127 § 1 i 2 w zw. z art. 128 k.p.a. stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia organu przysługuje prawo wniesienia odwołania do organu wyższej instancji. Należy w tym miejscu wskazać, że pismo organu z dnia 21 maja 2025 r. jako rozstrzygające o uprawnieniach w indywidualnej sprawie przez organ administracji publicznej odpowiada definicji art. 1 ust. 1 pkt 1 k.p.a., a więc jest to postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Kierunek rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wpisuje się również w wykładnię zastosowaną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r. w sprawie II GPS 1/12. Uchwała ta zapadła w odniesieniu do art. 12a ustawy oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo wniesienia wkładu do spółdzielni produkcyjnej (Dz. U. Nr 194, poz. 1403 z późn. zm.), w brzmieniu: "Negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej, bezrobotnej, jednorazowych środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej, na podstawie art. 12a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 z późn. zm.) w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz. U. Nr 194, poz. 1403 z późn. zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej". Zaprezentowaną w tej uchwale argumentację i wykładnię Sąd podziela w zakresie, w jakim jest ona pomocna na zasadzie analogii w wykładni art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy oraz wydanego na podstawie art. 35a ust. 4 rozporządzenia. Przenosząc powyższe wywody na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że pomimo braku nadania informacji z dnia 21 maja 2025 r. formy decyzji, pismo to stanowi w istocie decyzję w sensie materialnym, a decyzja ta zawiera obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej tj. oznaczenie organu, jej adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby uprawnionej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt. IV SA/Po 219/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt. II SA/Op 164/08; wszystkie z powołanych orzeczeń dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przeprowadzona przez tut. Sąd analiza pisma PCPR z dnia 21 maja 2025 r. bezspornie wskazuje, że zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy decyzji. Stąd pomimo nie nadania przez organ rozstrzygnięciu formy decyzji, należy przedmiotowe pismo zakwalifikować jako decyzję w sensie materialnym. Jednocześnie Sąd stwierdza, że w decyzji z dnia 21 maja 2025 r. organ wadliwie nie zawarł stosownego pouczenia strony o środkach jej zaskarżenia, jednak nie miało to znacznego wpływu na pozbawienia skarżącej prawa wniesienia odwołania. Sąd podkreśla, że skarżąca prawidłowo wniosła pismem z dnia 9 czerwca 2025 r. odwołanie na odmowę przyznania jest dofinansowania wyrażoną w piśmie z dnia 21 maja 2025 r., doręczoną stronie 26 maja 2025 r. Należy wskazać również, że organ błędnie przyjął, że pismo to, pomimo jego tytułu "odwołanie" stanowi skargę do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy powinien odwołanie skarżącej przyjąć i nadać mu stosowny bieg instancyjny zgodnie z k.p.a. Z powyższego wynika, że skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można złożyć dopiero na decyzję, która wydana została w wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez stronę w postępowaniu administracyjnym, a zatem na decyzję organu drugiej instancji, którym w tej sprawie jest Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO). Wniesienie skargi do Sądu na decyzję organu pierwszej instancji nie jest dopuszczalne, gdyż w postępowaniu toczącym się w trybie administracyjnym w przedmiotowej sprawie obowiązuje bowiem zasada dwuinstancyjności. Sąd wskazuje, że co prawda w następstwie przekazanego przez organ jako skargi pisma wezwał skarżącą to uzupełnienia braków formalnych skargi pod rygorem odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., które skarżąca uzupełniła w terminie, lecz nie miało to jednak znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia, gdyż skarga od początku podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1- 5 p.p.s.a. Rozpoznawaną skargę należało odrzucić w myśl art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z kolei w myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie. Mając na uwadze, że skarżąca została pozbawiona prawa do rozpoznania odwołania w toku instancyjnym, Sąd odrzucając przedmiotową skargę jednocześnie zobowiązuje organ do przyjęcia pisma strony z dnia 9 czerwca 2025 r. jako odwołania od decyzji z dnia 21 maja 2025 r. Tym samym, po jego wstępnej kontroli, PCPR winno przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy zgodnie z właściwością do SKO, które oceni jego terminowość i spełnienie warunków formalnych, a następnie powinno rozpoznać przedmiotowe odwołanie w trybie instancyjnym. Skarżącej natomiast będzie przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego dopiero na decyzję wydaną przez organ II instancji, którym w przedmiotowej sprawie jest SKO. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a., postanowił o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej.