III SA/Wr 284/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia WSA Barbara Ciołek po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 19 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. P. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 maja 2025 r. nr 470000/71/2025/RED/EG-Post-546 w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi wniesionej przez D. P. (dalej: skarżący, strona skarżąca) jest postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS, Zakład) z 12 maja 2025 r. nr 470000/71/2025/RED-EG-Post-546, którym organ ten działając na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 § 4 pkt 1 w zw. z art. 33 § 2 pkt 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2025 r. poz.132) – dalej: u.p.e.a., postanowił o oddaleniu zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: [...], [...], [...] z 5 marca 2025 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Dyrektor Oddziału ZUS we Wrocławiu na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład jako wierzyciela, o wyżej wymienionych numerach wszczął postępowanie egzekucyjne przeciwko skarżącemu. Tytuły obejmują należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za styczeń 2013 r., maj 2013 r., lipiec 2013 r., na ubezpieczenie zdrowotne za styczeń 2013 r., luty 2013 r., maj 2013 r., lipiec 2013 r. oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za marzec 2014 r., listopad 2014 r. i maj 2016 r. Pismem z 27 marca 2025 r. skarżący wniósł zarzuty w sprawie wszczętych postępowań egzekucyjnych. Organ wezwał go do wskazania podstawy, na której opiera swoje zarzuty. Odpowiadając na wezwanie, w piśmie z 28 kwietnia 2025 r. jako podstawę zarzutu wskazał nieistnienie obowiązków objętych wyżej wymienionymi tytułami. Podał, że doręczone mu tytuły wykonawcze nie stanowią dokumentu, nie zawierają bowiem cyt. "numeru systemowego sprawy". Dodatkowo podniósł, że w tytułach wykonawczych wskazano nieprawidłowo podstawę prawną obowiązku. Organ bowiem w rubryce "identyfikacja podstawy prawnej" wpisał jedynie numer orzeczenia nie podając jego rodzaju. Powyższe, według skarżącego, stanowią niezbędne dane dla prawidłowości tytułu wykonawczego, zatem obowiązek wynikający z błędnego tytułu wykonawczego nie istnieje. Zaskarżonym postanowieniem z 12 maja 2025 r. ZUS oddalił zarzuty. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z 17 sierpnia 2018 r. nr 470071DZPDZ18/001210 organ określił wysokość należności z tytułu nieopłaconych składek na wyżej opisane fundusze za podane okresy. W decyzji tej poinformował skarżącego, że jeżeli należność nie zostanie uiszczona wraz z należnymi odsetkami za zwłokę w wyznaczonym terminie, to na podstawie art. 24 ust. 2 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2023 r. poz. 1230 ze zm.) będzie zobowiązany do przymusowego ściągnięcia należności w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Decyzja stała się prawomocna w wyniku wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu III Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 18 lipca 2024 r. sygn. akt III AUa 1257/22. Jak dalej wskazał organ, w wyniku uprawomocnienia się decyzji z 17 sierpnia 2018 r. wszczął postępowania egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych, których dotyczy zaskarżone postanowienie. W dalszej części uzasadnienia organ uznał zarzut nieistnienia obowiązku za całkowicie niezasadny. Podniósł, że w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. nieistnienie obowiązku oznacza sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał z mocy prawa albo nie wydano decyzji nakładającej obwiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśniecie, bądź też gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, lecz przed rozpatrzeniem zarzutów. Następnie wyjaśnił, że decyzja określająca wysokość należności z tytułu nieopłaconych składek stała się ostateczna i w celu wykonania obowiązku nałożonego tą decyzją konieczne było wszczęcie postępowania egzekucyjnego, które organ egzekucyjny może prowadzić w celu zaspokojenia wierzyciela do pełnego wykonania decyzji chyba, że przepis stanowi inaczej. Jak dalej poinformował, w związku z tym wierzyciel wystawił tytuły wykonawcze z 5 marca 2025 r. a organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne. Dalej Zakład odniósł się do zarzutu braków danych w rubryce "identyfikacja podstawy prawnej". Powołując się na treść art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a., poinformował, że sporne tytuły wykonawcze zostały wystawione z uwzględnieniem wszystkich niezbędnych elementów przewidzianych w powyższym przepisie. Wyjaśnił, że jeżeli egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej – jak w niniejszym przypadku – to należy wskazać jej numer oraz datę i wierzyciel wypełnił ten wymóg. Kończąc wyjaśnił, że podstawę zarzutu mogą stanowić jedynie przesłanki wymienione w art. 33 u.p.e.a. W skardze na postanowienie ZUS skarżący – podobnie, jak w piśmie z 28 kwietnia 2025 r. – podniósł, że tytuły wykonawcze z 5 marca 2025 r. nie mogą istnieć w obrocie prawnym, bo "brak w nich numeru systemowego sprawy organu egzekucyjnego" a numer ten jest znany jedynie wierzycielowi. Zatem jest tylko wydrukiem i nie może stanowić dowodu na to, co zostało w nim stwierdzone. Dalej zarzucił, że sporządzając tytuły wykonawcze, organ w dziale D poz. 4 podał skrót identyfikacji podstawy prawnej obowiązku, a skoro obowiązek wynikał z decyzji administracyjnej należało to wpisać łącznie z datą jej wydania. Wobec powyższego skarżący uznał, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte bez podstawy prawnej. Podniósł również, że zobowiązanie uległo przedawnieniu. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, iż niniejszą sprawę rozpoznano w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935 ze zm.) — dalej: p.p.s.a. sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Kryteria sądowej kontroli zaskarżonych aktów organów administracji publicznej zostały wyznaczone przepisem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym decyzja (również postanowienie) podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Równocześnie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., kognicja sądu administracyjnego obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd posiada zatem uprawnienie do kontroli tego rodzaju aktu w ramach postępowania zainicjowanego skargą na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów na postępowanie egzekucyjne. Sąd rozpoznając skargę na postanowienie o oddaleniu zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, w ramach swojej kognicji dokonuje oceny zgłoszonych przez skarżącego zarzutów, a następnie ocenia rozstrzygnięcia organów egzekucyjnych co do ich zgodności z prawem. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w oparciu o powyższe zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd uznał, że nie narusza ono prawa w sposób powodujący konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Według art. 33 § 2 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych może być: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej jest podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego przed nieuzasadnionym bądź niezgodnym z prawem wszczęciem i prowadzeniem egzekucji. Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a, zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Treść zarzutu wnoszonego przez zobowiązanego reguluje art. 33 § 4 u.p.e.a., zgodnie z którym zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej powinien określać istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie. Powyższy przepis służy usprawnieniu rozpatrywania zarzutów poprzez usystematyzowanie ich treści oraz wyjaśnienie wątpliwości zobowiązanego co do zakresu informacji, które powinny być wskazane w zarzucie. Z ciążącego na zobowiązanym w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym obowiązku jasnego i niebudzącego żadnych wątpliwości sprecyzowania zarzutu, wyprowadzić należy obowiązek rozpatrzenia zarzutu. Rozpatrzenie zarzutu odbywać się powinno wyłącznie w odniesieniu do złożonego przez zobowiązanego zarzutu (w zakresie złożonego zarzutu i w jego granicach), nie zaś jak co do zasady odbywa się to w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, w granicach całej sprawy. Zatem złożenie przez zobowiązanego zarzutu w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym na jednej z podstaw wymienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a., legitymuje organ administracyjny do rozpatrzenia zarzutu wyłącznie w odniesieniu do tej podstawy, która dookreślona została w złożonym przez zobowiązanego środku zaskarżenia. Jak wynika z art. 27 § 1 u.p.e.a., tytuł wykonawczy zawiera: 1) oznaczenie wierzyciela; 1a) oznaczenie organu albo organów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług (Dz. U. z 2024 r. poz. 73); 2) dane zobowiązanego będącego: a) osobą fizyczną: imię i nazwisko oraz adres jego miejsca zamieszkania, imię ojca i imię matki oraz datę urodzenia zobowiązanego, o ile są znane wierzycielowi, numer PESEL, NIP lub numer REGON, jeżeli zobowiązany taki numer posiada, albo inny numer identyfikacyjny ze wskazaniem jego rodzaju, o ile jest znany wierzycielowi, numer, za pomocą którego zobowiązany został zidentyfikowany na potrzeby podatku w innym kraju, b) osobą prawną lub jednostką organizacyjną niebędącą osobą prawną: nazwę i adres jego siedziby, NIP, numer REGON lub numer w Krajowym Rejestrze Sądowym, jeżeli zobowiązany taki numer posiada, albo inny numer identyfikacyjny ze wskazaniem jego rodzaju, o ile jest znany wierzycielowi, numer, za pomocą którego zobowiązany został zidentyfikowany na potrzeby podatku w innym kraju; 3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości i rodzaju, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek; 4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń; 5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej; 6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej; 7) datę wystawienia i numer tytułu wykonawczego; 7a) imię i nazwisko osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela, a także jej stanowisko służbowe, jeżeli sposób opatrzenia tytułu wykonawczego podpisem albo pieczęcią, o których mowa w art. 26e § 1, umożliwia podanie tego stanowiska; 7b) podpis osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela albo pieczęć, o której mowa w art. 26e § 1 pkt 4 albo 5; 7c) datę podpisania tytułu wykonawczego przez osobę upoważnioną do działania w imieniu wierzyciela, a jeżeli tytuł wykonawczy został opatrzony pieczęcią, o której mowa w art. 26e § 1 pkt 4 albo 5 - datę opatrzenia tą pieczęcią; 8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie adresu miejsca zamieszkania lub siedziby; 9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu prawie wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej oraz o skutkach wniesienia tego zarzutu nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego i po upływie tego terminu; 9a) pouczenie zobowiązanego o przysługującym jego małżonkowi prawie do wniesienia sprzeciwu w sprawie odpowiedzialności majątkiem wspólnym; 10) (uchylony); 11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych; 12) datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku; 13) datę doręczenia zobowiązanemu powiadomienia o wniosku o egzekucję administracyjnej kary pieniężnej lub grzywny administracyjnej, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1a; 14) datę, do której można prowadzić egzekucję należności pieniężnej, o której mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. g oraz i. W rozpoznawanej sprawie granice kontroli sądowej ograniczone są treścią zgłoszonych zarzutów w sprawie egzekucyjnej. Skarżący podniósł zarzut nieistnienia obowiązku. Uznał bowiem, że na skutek wadliwego sporządzenia tytułów wykonawczych (brak numeru systemowego sprawy organu egzekucyjnego oraz brak wskazania podstawy prawnej obowiązku poprzez zamieszczenie jedynie numeru orzeczenia) nie weszły one do obrotu prawnego, zatem obowiązek nie istnieje. Zdaniem organu natomiast – tytuły wskazują numer i datę wydania orzeczenia stanowiącego podstawę prawną ich wystawienia, wobec czego sporządzono je w sposób zgodny z art. 27 § 1 u.p.e.a. Ocena zaskarżonego postanowienia w kontekście wniesionego przez skarżącego zarzutu nieistnienia obowiązku sprowadza się rozstrzygnięcia, czy ZUS zasadnie oddalił zarzut na podstawie art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., bowiem granice sprawy są określone treścią zgłoszonego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zamieszczony w skardze zarzut przedawnienia należności nie mógł być rozpatrywany w niniejszej sprawie, gdyż nie został podniesiony na etapie wnoszenia zarzutów do tytułu wykonawczego. Wyjaśnić trzeba, że nieistnienie obowiązku oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał (np. z mocy prawa) albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie. Zastrzec należy, że nieistnienie obowiązku występuje nie tylko wówczas, gdy brak jest należności głównej i odsetek, ale też innych należności np. kosztów egzekucyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2024 r., sygn. akt III FSK 443/23 CBOSA – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zobowiązany w postępowaniu egzekucyjnym podnosząc zarzut nieistnienia obowiązku, powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa. Sąd nie podzielił zarzutu nieistnienia obowiązku. W zaskarżonym postanowieniu ZUS wyjaśnił przyczyny oddalenia tego zarzutu. Powołał obowiązujące przepisy i na podstawie materiału dowodowego prawidłowo zastosował art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., dochodząc do słusznego przekonania, że zgłoszony przez zobowiązanego środek zaskarżenia nie był oparty na usprawiedliwionych podstawach. Obowiązek nałożony wykonalną decyzją istniał w dniu sporządzania tytułów wykonawczych a argumentów na poparcie twierdzenia o jego nieistnieniu skarżący nie przedstawił. W tym miejscu wskazać należy, że Zakład prawidłowo przyjął, iż tytuły wykonawcze z 5 marca 2025 r. nr [...], [...] i [...] są sporządzone zgodnie z art. 27 § 1 u.p.e.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zawierają wszystkie wymagane przepisami elementy. Wprawdzie, jak podnosi skarżący, w rubryce "numer systemowy sprawy organu egzekucyjnego" nic nie wpisano, jednakże powołane przepisy nie wskazują takiego obowiązku. Formularz tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji należności pieniężnych TW-1 jest załącznikiem do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 marca 2024 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. 2024 r. poz. 431), wydanego na podstawie art. 26 § 2 u.p.e.a. Do formularza dołączono objaśnienia dotyczące sposobu jego wypełnienia, z których również nie wynika, że dla skuteczności tytułu wykonawczego w rubryce "numer systemowy sprawy organu egzekucyjnego" należało zamieścić konkretne informacje. Zatem należy uznać, że numer systemowy organu egzekucyjnego ma charakter informacyjny dla organu, ale nie stanowi elementu koniecznego do istnienia tytułu wykonawczego. Nie jest bowiem ujęty w treści art. 27 u.p.e.a., gdzie ustawodawca enumeratywnie wymienia niezbędne elementy tytułu wykonawczego. W ocenie Sądu prawidłowo zatem organ rozpatrzył wniesiony przez skarżącego zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej uznając, że nie zachodzą podstawy określone w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zaś sformułowany w treści skargi zarzut nie okazał się uzasadniony. W odpowiedzi na wniosek Zakładu o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na tle ww. przepisu w piśmiennictwie (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 200, źródło: Lex) wskazuje się, że w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, stanowiącymi sądy pierwszej instancji (...) zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona. Nie jest więc możliwe zasądzanie kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu w sytuacji gdy skarga zostanie oddalona. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.