III SA/Wr 286/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 oddala skargę. W dniu [...] r. J. L. (zwana w dalszej części uzasadnienia w skrócie: "skarżącą") złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, deklarując działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha ([...] ha do jednolitej płatności obszarowej oraz [...] ha do uzupełniającej płatności obszarowej). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W., decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił skarżącej przyznania jednolitej płatności obszarowej, powołując się na art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiający szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i V tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r., str. 1 ze zm.). Podkreślił, że zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź wizji lokalnej wykryte zostanie, że ustalona różnica między zadeklarowanym a wyznaczonym obszarem w rozumieniu art. 2 punkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekracza 3 %, lecz nie więcej niż 30 % wyznaczonego obszaru, to kwota, jaka ma być przyznana w ramach programu dopłat za jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. Jeżeli ta różnica przekracza 50 %, rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między areałem zadeklarowanym a wyznaczonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, kierując się dyspozycją przytoczonego wyżej przepisu, pomniejszył kwotę naliczonej płatności w roku 2010 o sankcje wieloletnie nałożone na skarżącą w roku 2007 dla jednolitej płatności obszarowej (decyzja Nr [...] z dnia [...] r. o całą przyznaną kwotę pomocy, tj. [...] zł. Jednocześnie pozostała kwota sankcji z 2007 r. w wysokości [...] zł została anulowana. Ponadto Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. odmówił przyznania skarżącej uzupełniającej płatności obszarowej, wskazując na art. 53 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., ustanawiający szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, a także wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004, str. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3 t. 44, str. 243 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy różnice między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3, ust. 4 lit. b) oraz ust. 5 wynikają z nieprawidłowości popełnionych celowo, pomoc, do której rolnik byłby uprawiony zgodnie z art. 50 ust. 3, ust. 4 lit. b) oraz ust. 5, nie zostanie przyznana na dany rok kalendarzowy w ramach danego programu pomocy, o ile różnice przekraczały 0,5 % zatwierdzonego obszaru lub 1 ha powierzchni. Jeśli różnica wynosi ponad 20 % obszaru zatwierdzonego, rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3, 4 lit b) oraz ust. 5. Kwota ta podlega odliczeniu od płatności pomocowych w ramach jakiegokolwiek systemu wsparcia, o którym mowa w tytułach III, IV i IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, lub w ramach dodatkowej kwoty pomocy ustanowionej w art. 12 tego rozporządzenia, do których dany rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków, jakie złożył w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym wykrycia różnicy. Jeśli dopłaty nie pozwalają na pełną kompensatę tej kwoty, pozostałe saldo zostanie anulowane. Stosownie do tego uregulowania, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR pomniejszył przyznane w wyniku rozpoznania wniosku płatności o sankcje wieloletnie nałożone na skarżącą w roku 2007, dla uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych (decyzja nr [...] z dnia [...] r.). o całą przyznaną kwotę płatności, tj. [...] zł. Dodatkowo wyjaśnił, że kwota zmniejszenia, po uwzględnieniu kwot potrąceń z innych płatności w całości została przeznaczona na pokrycie sankcji wieloletnich nałożonych w 2007 r., a pozostała kwota sankcji z 2007 r. w wysokości [...] zł została anulowana. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia, skarżąca podniosła, że decyzje wymierzające jej sankcje na okres trzech lat zaskarżyła do sądu administracyjnego i wyroki Sądu w tych sprawach nie są jeszcze prawomocne. Podniosła, że organ nie powinien stosować sankcji wynikających z decyzji, które poddane są kontroli sądowej i wniosła o uchylenie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR oraz przyznanie jej płatności bez stosowania sankcji. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji wyjaśnił, że warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 1a przywołanej powyżej ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podniósł również, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa). - do których została przyznana jednolita płatność obszarowa. W dalszej części uzasadnienia wyjaśnił, że w toku postępowania prowadzonego w wyniku złożonego przez skarżącą wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, organ pierwszej instancji ustalił przysługującą stronie kwotę pomocy i wynosiła ona [...] zł. Wyliczenia organu Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w tym zakresie organ odwoławczy uznał za prawidłowe. Kwota ta została jednakże pomniejszona ze względu na uwzględnienie sankcji nałożonych na stronę w roku 2007. Jednocześnie pozostała kwota sankcji z 2007 r. w wysokości [...] zł została anulowana. Organ II instancji wyjaśnił także, że zgodnie z treścią art. 138 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.), kwota naliczonej płatności w roku bieżącym jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto te różnicę. Odnośnie odmowy przyznania pomocy uzupełniającej płatności obszarowej organ odwoławczy wyjaśnił, że kwota należnej skarżącej uzupełniającej płatności obszarowej wynosiła [...] zł i została pomniejszona ze względu na uwzględnienie sankcji nałożonych na stronę w roku 2007. Kwota zmniejszenia, po uwzględnieniu kwot potrąceń z innych płatności w całości skompensowała kwotę sankcji wieloletnich nałożonych na stronę w roku 2007. Jednocześnie pozostała kwota sankcji z 2007 r. w wysokości [...] zł została anulowana. Przytoczył przy tym treść art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. L 141 z 30.4.2004, str. 18 ze zm.), zgodnie z którym, kwota naliczonej płatności w roku bieżącym jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto te różnicę. Organ II instancji podkreślił również, że w myśl art. 19 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, odwołanie od decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowych oraz płatności do krów i owiec nie wstrzymuje jej wykonania. Dodatkowo, ust. 6 cytowanej ustawy nakłada na ARiMR konieczność załatwienia sprawy dotyczącej płatności obszarowych do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek. W rozpoznawanej sprawie brak jest według organu odwoławczego jakichkolwiek podstaw, aby uznać, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła brak podstawy prawnej do jej wydania, a dodatkowo naruszenie art. 7, 8, 9 i 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, nieustalenie stanu faktycznego, prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nieinformowanie strony, np. o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie postępowania oraz niezawieszenie postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W uzasadnieniu skargi podniosła, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie oparte zostało na decyzjach z 2010 r. o uchyleniu decyzji przyznających płatności na 2007 rok, odmowie ich przyznania i nałożeniu sankcji. Jak wyjaśniła skarżąca, decyzje te zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sprawa o sygn. akt [...] i [...]) i w sprawach tych nie zapadły jeszcze prawomocne wyroki. W ocenie skarżącej, kwestia nałożenia sankcji ma charakter zagadnienia wstępnego, a zatem w takiej sytuacji organy rolne winne były zawiesić postępowanie w sprawie przyznania płatności i nałożenia sankcji, do czasu rozstrzygnięcia prawomocnymi wyrokami skarg na decyzje o wymierzeniu sankcji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu nieważności decyzji z dnia [...] r., jako zarzutu najdalej idącego. W ocenie skarżącej, rozstrzygnięcie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W., wydane zostało bez powołania w sentencji rozstrzygnięcia podstawy prawnej, a zatem sąd zobowiązany był stwierdzić jego nieważność. Zarzut ten jest bezzasadny. W decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, organ drugiej instancji wyraźnie bowiem wskazał, że orzeczenie to podejmuje na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, Kodeks postępowania administracyjnego, art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przywołując jednocześnie stosowne publikatory aktów prawnych. Takie określenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy uznać za prawidłowe i wyczerpujące. Pierwsze z dwóch powołanych aktów prawnych zawierają podstawy procesowe i określają właściwość organu do wydania decyzji, ustawa wymieniona jako ostatnia zawiera zaś podstawę materialnoprawny. Odnośnie zarzutów skargi, w których podniesiono naruszenie przepisów postępowania, w tym zarzutu nieinformowania skarżącej o możliwościach składania wniosków i oświadczeń, podnieść należy, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności, 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 w/w ustawy). Pierwsza zasada określona w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach jest powtórzeniem zasady praworządności wymienionej w art. 6 kpa, druga zasada - określona w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach - stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej wymienionej w art. 7 kpa. Organy ARiMR zostały zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w miejsce wynikającego z kpa obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Ta zmiana zasad i reguł postępowania wyraźnie wskazuje, że zadania organu prowadzącego postępowanie w zakresie obowiązku zgromadzenia, zebrania materiału dowodowego zostały ograniczone w stosunku do ogólnych reguł. Ogólne zasady postępowania uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego nie regulują problematyki dotyczącej rozłożenia ciężaru dowodu. Ustawa o płatnościach nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3). Wprowadzona do postępowań administracyjnych zasada rozłożenia ciężaru dowodu zmieniła dotychczasowe zasady i reguły postępowania administracyjnego. Konsekwencją tej zasady jest konieczność wzmożenia aktywności stron, bowiem postępowanie w sprawach płatności zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku, tak jak w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań określona w art. 10 § 1 kpa, w ustawie o płatnościach również została wyraźnie ograniczona. W art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach określono, że organ prowadzący postępowanie zapewnia stronom na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, przy czym nie stosuje się art. 81 kpa ( wyłączono stosowanie tzw. domniemania faktycznego). Tym samym organ ten został zwolniony z obowiązku zapewnienia stronie, która nie składa takiego żądania, czynnego udziału w sprawie, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Ol 778/10, niepublikowany). Wobec powyższego, zarzuty skargi związane z naruszeniem art.7, art. 8 i art. 9 kpa są niezasadne. Również zarzut niezawieszenia postępowania z uwagi na występujące w sprawie, w ocenie skarżącej, zagadnienie wstępne, a w konsekwencji podjęcia rozstrzygnięcia przedwcześnie, uznać należało za niezasadny. Sankcje na 2007 rok w okresie trzech lat kalendarzowych zostały nałożone na skarżącą decyzjami Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] r. Decyzje te zostały utrzymane w mocy w administracyjnym toku instancji, a skargi wniesione na rozstrzygnięcia organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu we Wrocławiu oddalone (wyrok w sprawie [...] z dnia [...] r. i [...] z dnia [...] r.). Oznacza to, że decyzje o nałożeniu sankcji są ostateczne i prawomocne i mogą zostać wykonane. Fakt zaskarżenia wskazanych wyroków do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przesądza, w ocenie Sądu, zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie przyznania płatności do gruntów na rok 2010 r. Przeciwnie, organy rolne posiadając wiedzę o istnieniu w obrocie prawnym ostatecznych decyzji, obligujących do pomniejszania przyznanych w okresie kolejnych trzech lat wszystkich przyznanych płatności, tytułem nałożonych sankcji, zobowiązany był z urzędu fakt ten uwzględnić przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Wskazać przy tym należy, że ewentualne uwzględnienie skarg kasacyjnych i w konsekwencji ponownego rozpoznania spraw przez Sąd, uchylenie decyzji o nałożeniu sankcji, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. stanowić będzie podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności na rok 2010. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji orzeczenia.