III SA/Wr 286/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi C. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2010 I. uchyla zaskarżoną decyzję: II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. skarżący wniósł o przyznanie płatności bezpośredniej na rok 2010. W sekcji VII Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku zadeklarował 8 działek ewidencyjnych położonych w woj. d., powiecie z., gminie B., obrębie J. Natomiast w sekcji VIII Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych zadeklarował działki rolne do jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) o łącznej powierzchni 20,32 ha. Skarżący zgłosił również chęć uzyskania płatności do krów i owiec, załączając do wniosku oznaczone załączniki graficzne, oświadczenie małżonki o wyrażeniu zgody na uwzględnienie zwierząt będących w jej posiadaniu do płatności zwierzęcej oraz informację o numerach identyfikacyjnych owiec. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Kierownik ARiMR w Z. S. przyznał skarżącemu płatności JPO w kwocie [...] zł do całej wnioskowanej powierzchni oraz przyznał płatność zwierzęcą w kwocie [...] zł do areału 3,3333 ha ustalonego na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2009, nr 40, poz. 326). Odmówił przyznania płatności w zakresie specjalnego wsparcia do samic z gatunku owca domowa ze względu na fakt, iż ww. zwierzęta zarejestrowane są na małżonkę skarżącego, co jest niezgodne z art. 7 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz.U. z 2008 Nr 170, poz. 1051). Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. skarżący wraz z małżonką wniósł odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wskazując, że zadeklarował [...] samic z gatunku owca domowa, ponieważ zwierzęta te są zarejestrowane na współmałżonkę, a wniosek został wypełniony zgodnie z instrukcją. Podniósł, że wraz z żoną są współposiadaczami swojego gospodarstwa tj. zwierząt i gruntów oraz że nie posiadają rozdzielności majątkowej, dlatego też ich zdaniem odmowa płatności do owiec jest niezrozumiała. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na konieczność ponownej weryfikacji dokumentów zgromadzonych w sprawie oraz weryfikacji warunków wynikających z art. 7 ust. 2b, ust. 2c i ust 7 ustawy oraz uzupełnienia decyzji o elemnty z art. 107 § 3 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. S. wydał w dniu [...] września 2011 r. decyzję nr [...], na mocy której przyznał skarżącemu płatności JPO w kwocie [...] zł do całej wnioskowanej powierzchni oraz przyznał płatność zwierzęcą w kwocie [...] zł do areału 3,3333 ha ustalonego na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2009, nr 40, poz. 326). Odmówił zaś przyznania płatności w zakresie specjalnego wsparcia do samic z gatunku owca domowa ze względu na fakt, iż ww. zwierzęta są zarejestrowane na jego współmałżonkę, co jest niezgodne z art. 7 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Podniósł, że kontrola administracyjna wniosku skarżącego dowiodła, że liczba zatwierdzonych samic z gatunku owca domowa wynosi 0, a zatem różnica pomiędzy liczbą zadeklarowanych a stwierdzonych owiec wynosi 100%. Z tego też powodu naliczone zostały sankcje w kwocie [...] zł na podstawie art. 65 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, z późn. zm.), który stanowi, iż jeżeli procent ustalony zgodnie z niniejszym artykułem ust. 3 przekracza 50 %, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między liczbą zwierząt zadeklarowanych a liczbą zwierząt zatwierdzonych zgodnie z art. 63 ust. 3. Kwota ta podlega odliczeniu zgodnie z art. 5b rozporządzenia (WE) nr 885/2006. Również od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, po rozpoznaniu którego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem wydania decyzji kasacyjnej była konieczność dokonania oceny przedmiotowej sprawy pod względem zaistnienia przesłanek określonych w ww. art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, co powoduje konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego w celu zweryfikowania czy nie zostały spełnione warunki uzasadniające możliwość odstąpienia od obniżek i wyłączeń (sankcji). W wyniku powtórnego rozpatrzenia sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. S. wydał w dniu [...] stycznia 2012 r. decyzję nr [...], na mocy której przyznał stronie płatności JPO w kwocie [...] zł do całej wnioskowanej powierzchni oraz przyznał płatność zwierzęcą w kwocie [...] zł do areału 3,3333 ha ustalonego na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2009, nr 40, poz. 326). W zakresie specjalnego wsparcia do samic z gatunku owca domowa pomoc została odmówiona ze względu na fakt, iż ww. zwierzęta są zarejestrowane na współmałżonkę skarżącego. Organ I instancji odstąpił od nałożenia sankcji wieloletnich w ramach ww. płatności do samic z gatunku owca domowa. Od powyższej decyzji skarżący wraz ze współmałżonką wnieśli odwołanie ponownie wskazując, że wprawdzie z satysfakcją przyjęli decyzję o niestosowaniu sankcji, jednakże w dalszym ciągu nie zgadzają się z odmową płatności do owiec, bowiem oboje są współposiadaczami swojego gospodarstwa tj. zwierząt i gruntów i nie posiadają rozdzielności majątkowej. Zdaniem skarżącego odmowa przyznania płatności do owiec jest nielogiczna, bowiem nie uwzględnia prawnego stanu współwłasności. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. utrzymał zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2010. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z uwagi na okoliczność, że skarżący w odwołaniu nie kwestionował rozstrzygnięcia Kierownika BP ARiMR w Z. S. dotyczącego przyznania płatności JPO i płatności zwierzęcej, a organ odwoławczy nie dopatrzył się w tym przedmiocie nieprawidłowości, przedmiotem rozważań niniejszej decyzji uczyniono jedynie kwestie związane z odmową przyznania wsparcia specjalnego w formie płatności do samic z gatunku owca domowa. Organ przywołał treść art. 7 ust. 2b pkt 2 lit. b ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezposredniego, zgodnie z którym rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o przyznanie tej płatności, przysługuje wsparcie specjalne w formie płatności do krów i owiec, jeżeli w dniu [...] maja danego roku posiada co najmniej 10 samic z gatunku owca domowa mających co najmniej 12 miesięcy życia, znajdujących się w siedzibie stada położonej w rejonie wrażliwym pod względem gospodarczym lub środowiskowym, co potwierdza wpis do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych prowadzonego na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych zamieszczanych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych (Dz. U. Nr 152, poz. 1605) rejestr zwierząt gospodarskich oznakowanych z gatunku: bydło, owce i kozy zawiera dane dotyczące posiadacza zwierzęcia. Zgodnie z powyższym zgłoszenie do płatności do krów i owiec, których rolnik ubiegający się o płatność nie jest posiadaczem, co potwierdza wpis do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych, prowadzonego na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, należy potraktować jako przedeklarowanie liczby zwierząt. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że sztuki zwierząt o podanych przez skarżącego numerach kolczyków nie przebywały na dzień [...] maja 2010 r. w siedzibie stada skarżącego, a co za tym idzie nie miał w niej zarejestrowanych zwierząt, które zadeklarował do płatności, a tym samym nie spełnił obligatoryjnych, warunków do otrzymania płatności, konsekwencją czego jest wykluczenie zwierząt z płatności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący podniósł, że wraz z żoną jest współwłaścicielem gospodarstwa, w tym owiec. W ocenie skarżącego, organ odmawiając skarżącemu płatności na owce zarejestrowane na jego żonę, ale stanowiące współwłasność małżeńską, podważa istostę współwłasności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem rozstrzygniętą sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270– zwany dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ przy rozpatrywaniu sprawy naruszył obowiązujące przepisy – przede wszystkim prawa procesowego, co w konsekwencji mogło skutkować niewłaściwym zastosowaniem przepisów materialnych. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa) i zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) - co koreluje z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który stanowi, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei norma prawna zawarta w art. 80 kpa nakazuje by organ administracji publicznej ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. W przekonaniu składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy dopuścił się naruszenia wskazanych powyżej przepisów naczelnych zasad procesowych w zakresie braku wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności poprzez nieodniesienie się do konsekwentnie podnoszonego przez skarżącego - w trakcie całego postępowania administracyjnego - zarzutu, iż "skarżący wraz z żoną są współwłaścicielami gospodarstwa rolnego, w tym również stada owiec". Organy przyjęły, że materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia odmowy przyznania skarżącemu płatności w zakresie specjalnego wsparcia do samic z gatunku owca stanowił art. 7 ust. 2b pkt 2 lit. b ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) z treści którego wynika, że rolnikowi który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o przyznanie tej płatności, przysługuje wsparcie specjalne w formie płatności do krów i owiec, jeżeli w dniu 31 maja danego roku posiada co najmniej 10 samic z gatunku owca domowa mających co najmniej 12 miesięcy życia, znajdujących się w siedzibie stada położonej w rejonie wrażliwym pod względem gospodarczym lub środowiskowym, co potwierdza wpis do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych prowadzonego na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Zgodnie zaś z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych zamieszczanych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych (Dz. U. Nr 152, poz. 1605) rejestr zwierząt gospodarskich oznakowanych z gatunku: bydło, owce i kozy zawiera dane dotyczące posiadacza zwierzęcia. Na tle przywołanych przepisów organy wywiodły, że zgłoszenie do płatności do krów i owiec, których rolnik ubiegający się o płatność nie jest posiadaczem, co potwierdza wpis do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych, prowadzonego na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, należy potraktować jako przedeklarowanie liczby zwierząt. W konsekwencji zaś przyjęły, że skoro sztuki zwierząt o podanych przez skarżącego numerach kolczyków nie przebywały na dzień [...] maja 2010 r. w siedzibie stada skarżącego, to nie spełnił on obligatoryjnych warunków do przyznania płatności. Wprawdzie organy "jakby" zauważyły okoliczność, że zwierzęta te były zarejestrowane na żonę skarżącego i z tego też powodu odstąpiły od nałożenia mu sankcji z tytułu przedeklarowania liczby zwierząt, w ogóle jednak nie rozważyły konsekwencji jakie rodzi ten "stan współposiadania" stada owiec. Tymczasem ma to fundamentalne znaczenie dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Warunkiem przyznania wsparcia specjalnego w formie płatności do krów i owiec jest bowiem: spełnienie w danym roku warunków do przyznania jednolitej płatności obszarowej (bezsporne) oraz posiadanie (co wymaga podkreślenia Sądu) w dniu [...] maja danego roku, co najmniej 10 samic z gatunku owca domowa mających co najmniej 12 miesięcy życia, znajdujących się w siedzibie stada położonej w rejonie wrażliwym pod względem gospodarczym lub środowiskowym. Potwierdzeniem stanu posiadania jest wpis dokonany w rejestrze zwierząt, zawierający dane posiadacza zwierzęcia. W powołanej ustawie nie zdefiniowano wprawdzie pojęcia posiadania, aczkolwiek w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się cywilistyczne znaczenie tego pojęcia. Według przepisu art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie oznacza więc fizyczne władztwo nad rzeczą, któremu towarzyszy element psychiczny - zamiar władania rzeczą dla siebie. Zgodnie zaś z treścią art. 206 k.c. każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Uprawnienie to jest konsekwencją przyjętej w art. 195 k.c. koncepcji prawa współwłasności jako prawa własności przysługującego niepodzielnie kilku osobom. Prawo to cechuje jedność przedmiotu własności, wielość podmiotów i niepodzielność samego prawa. Niepodzielność prawa wyraża się w tym, że każdy ze współwłaścicieli ma prawo do całej rzeczy. Posiadanie rzeczy przez współwłaściciela jest zatem posiadaniem właścicielskim i samoistnym, stanowi bowiem realizację jego niepodzielnego prawa do rzeczy. Oznacza to, że z faktu posiadania rzeczy przez współwłaściciela wynika jedynie, iż korzysta on z tej rzeczy zgodnie z przysługującym mu prawem. Niewykonywanie prawa posiadania przez innych współwłaścicieli nie uprawnia do wniosku, że współwłaściciel posiadający przejmuje rzecz w samoistne posiadanie w zakresie ich uprawnień. Reasumując należało stwierdzić konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania celem jednoznacznego ustalenia – na tle przywołanych przepisów prawa - konsekwencji płynących z faktu współposiadania przez skarżącego i jego małżonkę stada owiec. Dopiero wynik takiego postępowania pozwoli na prawidłowe rozstrzygnięcie kwestii ewentualnego przyznania lub odmowy wnioskowanej płatności. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.