III SA/Wr 288/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności z tytułu mandatu karnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego M. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r., Wojewoda D. na podstawie art.138 § 1 w zw. art.127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego /tj. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm./ w związku z art.17§ 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji / tj.DZ.U. z 2005r. Nr 229,poz.1954 z późn.zm./ podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...]r. o nieuwzględnieniu zarzutu, co do niezasadnego prowadzenia wobec M. G. postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, obejmującego należność za mandat karny kredytowany w wysokości 200zł. Z dokonanych ustaleń wynika, że dniu [...]r. funkcjonariusz Komendy Miejskiej Policji nałożył mandat karny kredytowany [...] w wysokości 200zł na nazwisko M. G., zam. G., ul. [...]. W związku z brakiem wpłaty do przedmiotowego mandatu Wojewoda D., który jest wierzycielem przedmiotowej należności zgodnie z zapisami § 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541 z późn. zm.) skierował w dniu [...]r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. tytuł wykonawczy celem przymusowej realizacji zobowiązania. Pismem z dnia [...]r. M. G. /dalej skarżący/ wniósł zarzut do prowadzonego postępowania egzekucyjnego powołując się na błąd co do tożsamości osoby zobowiązanej oraz brak doręczenia upomnienia. Pismem z dnia [...]r. zarzut został przekazany przez organ egzekucyjny zgodnie z właściwością do wierzyciela, celem zajęcia stanowiska w sprawie. W toku postępowania wyjaśniającego, wierzyciel zwrócił się do Komendy Miejskiej Policji Wydziału Wywiadowczego i Interwencyjnego we W. z prośbą o przekazanie szczegółowych informacji dotyczących okoliczności nałożenia mandatu. Otrzymał odpowiedź, że mandat karny kredytowany z dnia [...]r. w wysokości 200zł został nałożony na skarżącego, w związku z kradzieżą sklepową w "A" przy ul. [...] we W. Skarżący został zatrzymany wraz ze swoim pracodawcą, M. K. s. Z. i M., ur. [...]r., zam. W. ul. [...]. Dane sprawcy wykroczenia zostały sprawdzone w bazie KSIP oraz potwierdzone przez M. K. Mając na uwadze odpowiedź jednostki nakładającej mandat oraz przepis § 13 pkt.3 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r.w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. Nr 137,poz.1541 ze zm./ , postanowieniem z dnia [...]r. wierzyciel uznał wniesiony zarzut za bezzasadny. Skarżący wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że nigdy nie był pracownikiem M. K., nie był w "A". Jest pracownikiem "B" S.A. Wierzyciel zwrócił się do Naczelnika Wydziału Wywiadowczego i Interwencyjnego Komendy Miejskiej Policji we W. z ponowną prośbą o przekazanie szczegółowych informacji dotyczących okoliczności nałożenia grzywny ze szczególnym uwzględnieniem tożsamości osoby ukaranej. Pismem jednostka nakładająca podtrzymała swoje poprzednie stanowisko wskazując, że policjant ustala tożsamość osoby legitymowanej na podstawie oświadczenia innej osoby, której tożsamość została ustalona na podstawie dowodu osobistego, paszportu, zagranicznego dokumentu tożsamości, innego nie budzącego wątpliwości dokumentu zaopatrzonego w fotografię i oznaczonego numerem i serią. Postanowieniem z dnia [...]r. Wojewoda ponownie uznał wniesiony zarzut za bezzasadny. Wojewoda, wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów i analizy akt, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie bowiem jednostka, której funkcjonariusz nałożył przedmiotowy mandat potwierdziła brak wątpliwości co do tożsamości osoby ukaranej oraz słuszność nałożenia grzywny. Zdaniem wierzyciela nie wynikły nowe okoliczności dające podstawę do zmiany wcześniejszego stanowiska. Pismem z dnia [...]r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewody z dnia [...]r.zarzucając naruszenie art. 77 § 1, art. 124 § 2, art. 107 § 3 oraz art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi ponownie podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem nie uwzględnienia przez wierzyciela zarzutu błędu co do osoby zobowiązanej. Zarzucił, że nie był "A" w dniu [...]r.,a M. K. złożył nieprawdziwe oświadczenie co do tożsamości osoby wspólnie z nim zatrzymanej. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W ocenie Wojewody, wierzyciel nie ma umocowań prawnych do oceny zasadności oraz wysokości nakładanych mandatów. Nie może podważać decyzji jednostek nakładających. Normy prawne nakładają na wierzyciela tylko i wyłącznie obowiązek systematycznej kontroli terminowości zapłaty zobowiązań pieniężnych. Jeżeli należność nie zostanie zapłacona w terminie wierzyciel ma obowiązek wystawić tytuł wykonawczy i skierować go do właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego, w którego gestii leży ocena stanu majątkowego osób zobowiązanych. Na rozprawie skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Oświadczył, że mandatu karnego nie podpisał, podpis figurujący na okazanym mu przez sąd w aktach administracyjnych odpisie mandatu nie jest jego podpisem. Złożył do akt sądowych zaświadczenie spółki "B" S.A., z którego wynika, że jest pracownikiem tej firmy od [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, akty z zakresu administracji publicznej, w tym także na postanowienia wydawane przez wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie/ art.3 § 1 w związku z § 2 p.p.s.a /.Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 cytowanej ustawy umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno orzeczenia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala, więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Biorąc pod uwagę przywołane kryteria kontroli sądowoadministracyjnej, nie można było utrzymać w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia, choć z zupełnie innych powodów, niż te, które wyartykułował wprost skarżący w skardze. Okolicznością, która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt, podpisania obu postanowień wydanych w niniejszej sprawie przez Wojewodę przez tę samą osobę. Idzie o rozstrzygnięcie Wojewody z dnia [...] r. i wydane w wyniku ponownego rozpoznania wniosku rozstrzygnięcie z dnia [...] r. Na obu figuruje, jako wydająca z upoważnienia Wojewody ta sama osoba. Z akt administracyjnych sprawy, złożonych do akt sądowych wynika, że postanowienie z dnia [...]r. podpisały w sumie trzy osoby: działająca z upoważnienia Wojewody – Dyrektor Wydziału Finansów i Budżetu – C. M. D., starszy specjalista A. M. i specjalista A. G., natomiast zaskarżone postanowienie z dnia [...]r. podpisały również te same osoby. Stosownie do art. 107 § 1 i 124 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej "k.p.a."), podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji - postanowienia jest jednym z koniecznych elementów tego rodzaju orzeczenia. Należy z tego wnosić, że rozstrzygnięcia były postanowieniami podjętymi kolegialnie, wszystkie osoby podpisujące postanowienia brały udział w wydaniu obu tych postanowień. Działanie takie niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Artykuł 24 § 1 k.p.a., wskazuje przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Skoro wyłączenie następuje ex lege, dodatkowe orzekanie w tej sprawie, w drodze postanowienia, nie jest już konieczne. Zgodnie z punktem 5) przywołanego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, między innymi w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym – na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji wypada podkreślić, że udział tej samej osoby, zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (czego, w rozpoznawanym wypadku, dowodzą zakwestionowane przez Sąd podpisy), stanowi istotne naruszenie prawa, dające – w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Co prawda art. 24 § 1 pkt 5 kpa stanowi o osobie, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jednakże wykładnia celowościowa tego przepisu nakazuje stosowanie go również do postanowień, zwłaszcza rozstrzygających sprawę co do istoty. Celem tego przepisu jest bowiem zagwarantowanie stronie bezstronnego i sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, iż przeciwne stanowisko - że art.24 k.p.a. nie ma zastosowania do postanowień - stanowiłoby zaprzeczenie idei zapewnienia bezstronności podczas ponownego rozpoznania sprawy. Ta właśnie idea - w postępowaniu przekładająca się na zasadę bezstronności i będącą wyrazem tej zasady instytucją wyłączenia pracownika od ponownego rozpoznania sprawy, w której wydawał już decyzję (w niniejszej sprawie - postanowienie) - legła u podstaw założeń ustawodawcy podczas konstruowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa . Środek zaskarżenia przewidziany w sprawie ma co prawda specyficzny charakter. Rozpatrywany jest w istocie przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, co zbliża go do instytucji przewidzianej w art. 127 k.p.a w związku z art.17§ 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.. Niewątpliwie jednak, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje tym bardziej zastosowanie także w tym przypadku. W konsekwencji, w sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia, od którego złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09,ONSAiWSA 2010/5/82, LEX nr 579940), przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Należy zatem a contrario przyjąć na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie tym pracownikiem Wojewody, podlegającym wyłączeniu, jest Dyrektor Wydziału Finansów i Budżetu, która podpisała oba wydane w sprawie postanowienia. Instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej jest jednym z elementów gwarancji prawa do obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zatem wydanie decyzji / w niniejszej sprawie postanowienia / po złożeniu wniosku o ponowne jej rozpatrzenie przez tę samą osobę niewątpliwie świadczy o uchybieniu tej gwarancji (zob.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2011 r., II SA/Wa 617/11). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja / postanowienie / wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji Sąd odstąpił od merytorycznego rozpatrzenia skargi. Mając na względzie podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów podniesionych w skardze. W świetle zasad procesowych wynikających z omówionych przepisów – zwłaszcza jeśli zważyć na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżone postanowienie Wojewody (punkt I wyroku). Załatwienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być podjęte przez osobę, która nie brała udziału przy wydawaniu wcześniejszego postanowienia z dnia [...]r.Dodatkowo należy wyjaśnić zasadność podejmowania orzeczeń, podpisywania orzeczeń w sposób kolegialny. Rozpoznając ponownie sprawę strony, organ powinien też rozważyć merytoryczne zarzuty podniesione w skardze, jak i oświadczenia skarżącego złożone na rozprawie oraz złożony do akt sądowych dokument, dając temu wyraz w uzasadnieniu podjętego na nowo postanowienia w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnych. Rozstrzygnięcie zawarte w III punkcie wyroku natomiast wynika z konieczności zastosowania art. 152 p.p.s.a. O kosztach (punkt II wyroku ) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a .