III SA/Wr 288/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Borońska, , sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, , , Protokolant: sekretarz sądowy Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] uchylające postanowienie w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu usuniętego i zwrotu kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako "k.p.a"), po rozpatrzeniu zażalenia Z. J. (dalej jako: skarżący, strona), reprezentowanego przez radcę prawnego M. M., na postanowienie działającego z upoważnienia Starosty J. Inspektora w Wydziale Komunikacji i Drogownictwa Nr [...] z [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania firmie "A" Z. J. wynagrodzenia za dozór pojazdu usuniętego i zwrotu kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] – uchyliło postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego, powołując się na art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a.") oraz § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2011 r., Nr 46, poz. 237), zwróciła się do Starosty J. o przyznanie jej mocodawcy wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [....] o numerze rejestracyjnym [...] za okres od dnia [...] sierpnia 2007 r. do [...] sierpnia 2012 r. w wysokości co najmniej 20,00 zł za każdy dzień dozoru oraz zwrotu kosztów dozoru przedmiotowego pojazdu w kwocie 20.137,70 zł. Motywując powyższe żądanie wskazała, że funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w J. wydał w dniu [...] sierpnia 2008 r. dyspozycję usunięcia z drogi wskazanego pojazdu, a czynności z tym związane, na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdu Nr [...], wykonał skarżący, który zarazem umieścił pojazd na należącym do niego parkingu strzeżonym celem przechowania, będąc podmiotem uprawnionym do usuwania pojazdów z dróg i umieszczania na parkingach strzeżonych, na podstawie zarządzeń Starosty J. W ocenie pełnomocnika, zasadność żądania strony znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa, orzecznictwie sądów oraz w stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. prezentowanym w innych sprawach toczących się przed tym organem z wniosku strony. Ponadto wskazała, że organ jest w posiadaniu faktur VAT Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., a także kopii faktur Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...] i Nr [...] w związku z czym winny one zostać dopuszczone jako dowód w sprawie na okoliczność ustalenia stawek wynagrodzenia za dozór pojazdu oraz na okoliczność ustalenia stawek minimalnych płaconych za dozór przez podmioty z sektora finansów publicznych. Wniosła ponadto o dopuszczenie, jako dowód w sprawie, posiadanych przez organ informacji od firm "B" sp. z o.o. w L., "C" sp. z o.o. w L. oraz "D" s.c. w L. dotyczących wysokości wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów oraz informacji ze "E" w J. Ponadto, wskazała, że w posiadaniu organu, znajdują się tabele kosztów przechowywania pojazdów w przeliczeniu na 1 sztukę w danym miesiącu oraz dokonane na tej podstawie rozliczenie kosztów dozoru pojazdu, który został usunięty z drogi i był przechowywany na parkingu strony. Jednocześnie przedłożyła koszty przechowywania pojazdów za miesiące sierpień, wrzesień i październik 2007 r., tabele za listopad i grudzień 2007 r. Mając na uwadze powyższe pełnomocnik podniosła, że żądane wynagrodzenie stanowi iloczyn dni dozoru i stawki 20 zł za jeden dzień, będąc uśrednionym wynagrodzeniem za przechowywanie pojazdów. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] działający z upoważnienia Starosty J. - Inspektor w Wydziale Komunikacji i Drogownictwa, powołując się na art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.) w związku z art. 12 ust. 1 i ust. 2 i art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. - o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018 z późn. zm.) a także na art. 102 § 2 u.p.e.a., odmówił przyznania firmie skarżącego wynagrodzenia za dozór pojazdu usuniętego z drogi i zwrotu kosztów dozoru związanych z przechowywaniem pojazdu. Motywując powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2007 r. wydana została przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w J. dyspozycja usunięcia z drogi, w miejscowości M., pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], ponieważ kierujący tym pojazdem nie posiadał uprawnień do kierowania pojazdami, obowiązkowego ubezpieczenia OC, a sam pojazd nie został dopuszczony do ruchu. Ponadto pojazd nie był zarejestrowany, a umieszczone na nim tablice rejestracyjne pochodziły z innego pojazdu. Pomimo powiadomienia kierującego o zabezpieczeniu pojazdu na parkingu strzeżonym nie dokonał on jego odbioru. W dniu [...] października 2011 r., a zatem po upływie 4 lat od usunięcia pojazdu skarżący, który dokonał usunięcia pojazdu z drogi i zabezpieczył go na prowadzonym przez niego parkingu strzeżonym, poinformował Starostę J., że przedmiotowy pojazd nie został odebrany. Zatem dopiero z chwilą powiadomienia o tym fakcie organ mógł podjąć przewidziane prawem działania zmierzające do przejęcia pojazdu na własność i wystąpić do Sądu Rejonowego w J. o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz Powiatu. Przedmiotowe postanowienie Sąd Rejonowy w J. wydał w dniu [...] sierpnia 2012 r. Na tej podstawie pojazd został odebrany w dniu [...] sierpnia 2012 r. przez pracownika Zarządu Dróg Powiatowych w J., po czym dokonano jego wyceny, a następnie dokonano jego likwidacji. Następnie organ podniósł, że zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. z 2007 r. Nr 191, poz. 1377), w przypadku nieodebrania pojazdu w terminie określonym w art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym jednostka prowadząca parking strzeżony obowiązana była powiadomić o tym fakcie, nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu właściwy miejscowo urząd skarbowy. Jak wskazał organ zgodnie z powołanym rozporządzeniem podmiot prowadzący parking strzeżony miał obowiązek po 6 miesiącach powiadomić Urząd Skarbowy w J. o fakcie nieodebrania pojazdu. W piśmie z dnia [...] września 2017 r. Urząd ten wskazał, że skarżący nie powiadomił w ustawowym terminie o fakcie nieodebrania pojazdu. W związku z tym, że skarżący dopiero po upływie 4 lat od usunięcia pojazdu powiadomił Starostę o przechowywaniu pojazdu, to Urząd Skarbowy nie mógł przeprowadzić i zakończyć postępowania o przejęciu pojazdu, a całą procedurę przepadku pojazdu musi przeprowadzić Starosta J. ponosząc nieuzasadnione koszty. Zatem to brak podjęcia przez wnioskodawcę działań, do których był zobowiązany, spowodował, że pojazd stał na parkingu i generował nieuzasadnione koszty. Dlatego też wniosek strony o przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu oraz zwrot kosztów tego dozoru w wysokości 20.137,70 zł jest sprzeczny z normami prawnymi i społecznymi, a wypłacenie środków mogłoby zostać poczytane jako brak kontroli Starosty nad środkami publicznymi i doprowadzić do powstania nieuzasadnionych kosztów, którymi nie powinien zostać obciążony ani Skarb Państwa ani Starosta J. Przyznanie wynagrodzenia wnioskodawcy byłoby sprzeczne z interesem publicznym i społecznym, i kolidowałoby z zasadą poszanowania reguł prawnych i uczciwego działania. W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącego zarzuciła mu naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do ograniczenia zastosowania tego przepisu, jak również art. 77 § 1 k.p.a. w związku z błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie spowodowanym pominięciem dowodów zgłoszonych przez stronę w toku postępowania w celu merytorycznego rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu podniosła, że obowiązek przyznania dozorcy zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór, wynika z art. 102 § 2 u.p.e.a. Sposób ustalenia kwoty wynagrodzenia i kosztów dozoru został określony przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w L. w innej sprawie, która toczyła się przed tym organem z odwołania strony. Ponadto wskazała, że zgodnie z obowiązującym w dniu usunięcia z drogi pojazdu, przepisem art,130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym, pojazd usunięty z drogi i nieodebrany przez osobę upoważnioną w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznawany był za porzucony z zamiarem wyzbycia się i przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. Wydawana w tym zakresie przez właściwego naczelnika urzędu skarbowego decyzja miała charakter deklaratoryjny. Zmiana powołanego przepisu na mocy ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. - o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018) związku z orzeczeniem przez Trybunał Konstytucyjny, że był on niezgodny z Konstytucją doprowadziło do przekazania kompetencji w zakresie występowania o przepadek pojazdu na rzecz Skarbu Państwa starostom. Zawiadomienie właściciela pojazdu, z pouczeniem o skutkach jego nieodebrania ma znaczenie w postępowaniu dotyczącym przepadku pojazdu na rzecz powiatu, jednakże żaden przepis prawa nie wiąże kwestii terminowego zawiadamiania z przesłankami z art. 102 § 2 u.p.e.a. Ponadto, zgodnie z art. 11 i art. 12 ustawy zmieniającej, w przypadkach, w których bieg terminu określonego w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej rozpoczął się i nie zakończył przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu. W przepisach przejściowych a także ustawy Prawo o ruchu drogowym ustawodawca nie zawarł regulacji wskazujących na uzależnienie wynagrodzenia podmiotu sprawującego dozór od terminów zawiadomienia poszczególnych organów ani też od innych przesłanek. Z żadnego z przepisów nie wynika by warunkiem koniecznym przyznania wynagrodzenia dla dozorcy, było spełnienie obowiązku zawiadomienia, o którym mowa w rozporządzeniu. Organ nie wziął też pod uwagę, iż skarżący w dniu [...] kwietnia 2009 r. powiadomił podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu o nieodebraniu tego pojazdu z parkingu. Z kolei § 7 ust. 3 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. - w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 191, poz. 1377) nakładał na podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu, obowiązek niezwłocznego przesłania kopii tego powiadomienia właściwemu miejscowo naczelnikowi urzędu skarbowego. Kwestia czy Urząd Skarbowy przeprowadził stosowne postępowanie i czy powiadomiony został właściciel pojazdu przez właściwe organy nie ma jednak w tym przypadku znaczenia w sprawie. Z uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wynika, że dokumentację dotyczącą pojazdu Starosta J. otrzymał w dniu [...] grudnia 2011 r., jednakże nie podjął żadnych kroków by zakończyć sprawę rozliczeń. Po rozpatrzeniu tego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. orzekło o uchyleniu postanowienia działającego z upoważnienia Starosty J. – Inspektora w Wydziale Komunikacji i Drogownictwa z dnia [...] października 2017 r. w sprawie odmowy przyznania firmie skarżącego wynagrodzenia za dozór pojazdu usuniętego i zwrotu kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu marki [...] (właściwe: [...]) o numerze rejestracyjnym [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że w czasie przechowywania pojazdu na parkingu strony w związku z usunięciem go przez wnioskodawcę, jako podmiot wyznaczony zarządzeniem Starosty J. Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie wyznaczania podmiotów uprawnionych do usuwania pojazdów z dróg oraz prowadzenia parkingów strzeżonych, z drogi w dniu [...] sierpnia 2007 r., doszło do zmiany przepisów prawa dotyczących organu właściwego w sprawach orzekania o przyznaniu zwrotu wydatków związanych ze sprawowaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór jak i sposobu i tryb wyłaniania podmiotu zajmującego się usuwaniem, przechowywaniem i dozorowaniem pojazdów usuniętych z drogi. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem przepisu art. 130a dodanego do ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 129, poz. 1444), w przypadkach określonych w ust. 1 i 2 art. tego przepisu pojazd był usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę (art. 130a ust. 5), usunięty pojazd należało umieścić na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie, wysokość opłat ustalała rada powiatu (art. 130a ust. 6), zaś wydanie pojazdu następowało po okazaniu dowodu uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 6 (art. 130a ust. 7). Jednocześnie w art. 130a ust. 10 prawodawca ustalił, że pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy, przy czym nie sprecyzowano podmiotu, który był obowiązany do ich zapłaty. Koszty te obciążały właściwe organy skarbowe. Z dniem [...] sierpnia 2011 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego w związku z wejściem w życie ustawy z dnia [...] lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 30 sierpnia 2010 r., Nr 152, poz. 1018 z późn. zm. - zob. art. 16 pkt 1 tej noweli). Po tej dacie usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2 artykułu 130a ustawy u.p.r.d, należy do zadań własnych powiatów, a opłaty za usunięcie i parkowanie pojazdu, których wysokość ustalana jest corocznie przez radę powiatu, stanowią też dochód własny powiatu (art. 130a ust. 6e u.p.r.d.). Jednostki usuwające pojazdy oraz jednostki prowadzące parkingi strzeżone wyznaczone na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie noweli z dnia [...] lipca 2010 r. do prawa o ruchu drogowym realizowały nadal swoje dotychczasowe zadania przez okres, na jaki zostały do tego wyznaczone, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od wejścia w życie tejże noweli (art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej). Obecnie obowiązujące przepisy wprowadziły zatem, jako regułę, kompetencje starostów w tych sprawach. Zasadnym jest zatem, aby ten organ był również organem właściwym w sprawach z zakresu zapłaty wynagrodzenia i zwrotu wydatków z tytułu dozoru pojazdów usuniętych z drogi w omawianym trybie. Następnie organ powołał orzeczenia sądowo-administracyjne i dokonaną w nich wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów, wskazując, że skoro pojazd usunięty z drogi na koszt jego właściciela jest umieszczany na parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za usunięcie i parkowanie, jest oczywiste, że koszty poniesione z tego tytułu, powstałe od momentu wydania dyspozycji umocowanego do tego podmiotu zwracane być powinny tej jednostce, która je poniosła. Po wtóre nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby w okresie poprzedzającym przejście własności pojazdu, kiedyś na Skarb Państwa, obecnie na rzecz powiatu, stosunek prawny powstały wskutek umieszczenia pojazdu w trybie administracyjnym na wyznaczonym przez starostę parkingu, a tym samym możliwość otrzymania zapłaty za świadczone usługi, różnie kwalifikować w zależności od tego, czy właściciel odbierze pojazd, lub czy da się ustalić jego tożsamość, a także czy właściwe organy dopełniły lub nie swoich obowiązków wynikających z przepisów prawa odnośnie informowania o umieszczeniu pojazdu na parkingu strzeżonym wnioskodawcy. W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, że jeżeli do Starosty J. wpłynął wniosek o przyznanie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem oraz wynagrodzenia za dozór, za cały okres wykonywania dozoru przez podmiot wyznaczony na podstawie zarządzenia Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., to winien on zostać w tym właśnie zakresie czasowym, a więc za okres od dnia usunięcia pojazdu z drogi, przez Starostę J. rozpoznany. Organ odwoławczy podniósł także, że przechowywany pojazd przeszedł na rzecz Powiatu J. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] sierpnia 2012 r., sygn. akt [...], wydanego w oparciu o przepis art. 130a ust. 10 u.p.r.d. Wobec powyższego Starosta J., nie uwzględniając brzmienia wskazanych wyżej przepisów, z naruszeniem art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2011 r., Nr 46, poz. 237), wskazującym w § 6 ust. 1, że do przechowywania ruchomości stosuje się odpowiednio przepisy art. 100- 103 u.p.e.a., odmówił skarżącemu przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] oraz wynagrodzenia za dozór tego pojazdu. Uzasadnienie natomiast tego orzeczenia na fakcie, iż strona nie zgłosiła we właściwym czasie braku odbioru pojazdu przez jego właściciela, przez co nie mógł orzec o nich Urząd Skarbowy, w okresie kiedy był organem właściwym w sprawie, a także, że w tej sytuacji ich przyznanie od Starosty J. naruszałoby interes publiczny, nie znajduje jakiegokolwiek umocowania prawnego. Jednocześnie Kolegium wskazało, że wysokość wynagrodzenia, zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, odpowiadać powinna wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach, stosownie do art. 836 Kodeksu cywilnego w tej części, w której stanowi on o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach. Z kolei przy ustaleniu podstawy zwrotu wydatków poniesionych w związku z wykonywaniem dozoru, o którym mowa art. 102 § 2 u.p.e.a., konieczne jest uwzględnienie zakresu obowiązków dozorcy (przechowawcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości. Reasumując, organ podkreślił, że brak orzeczenia o wysokości podlegających do zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem oraz wynagrodzenia za dozór, uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, albowiem ich ustalenie w sposób wskazany wyżej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, w toku którego organ ten obowiązany będzie stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. do podjęciem wszystkich czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, a w tym celu do wyczerpującego zebranie i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżąc powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Prokurator Prokuratury Rejonowej w J., wnioskując o jego uchylenie w całości zarzuciła mu naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz § 7 ust. 2 rozporządzeń Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie usuwania pojazdów z dnia [...] sierpnia 2002 r. i z [...] października 2007 r. poprzez błędną wykładnię tych przepisów skutkującą uznaniem, że podmiotowi prowadzącemu parking strzeżony dla pojazdów usuniętych z drogi, w trybie art. 130a Prawo o ruchu drogowym, należne jest wynagrodzenie i zwrot kosztów dozoru za cały okres przechowywania pojazdu niezależnie od tego, czy podmiot ten należycie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków informacyjnych wynikających z obowiązującego prawa. Uzasadniając powyższe zarzuty Prokurator podniosła, że stanowisko Kolegium zawarte w zaskarżonym postanowieniu, pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem zajętym przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2509/16, w którym stwierdzono, że "jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 p.r.d. oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ale wyłącznie, jeżeli właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie, pomimo skutecznego powiadomienia go o takim obowiązku. Powiadomienie zaś właściciela może być przez stosowny organ skierowane dopiero wówczas, gdy przechowawca zawiadomi go w trybie i w terminie wskazanym powyżej". Z treści powołanego wyroku wynika, że niedopełnienie przez podmiot prowadzący parking strzeżony obowiązków informacyjnych, które wynikały z § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie usuwania pojazdów z dnia [...] października 2007 r., co spowodowało znaczne opóźnienie w podejmowaniu przez właściwe organy czynności likwidacyjnych, nie może skutkować przyznaniem wynagrodzenia za cały okres, w którym pozostawał w opóźnieniu z zawiadomieniem właściwych organów o pojazdach nieodebranych przez właścicieli. Ocena czy podmiot dozorujący, a w szczególności czy wypełnił on obowiązek powiadomienia przewidziany w § 7 ust. 2 powołanego rozporządzenia, powinna mieć wpływ na ostateczne ustalenie wysokości wynagrodzenia. W przypadku terminowego powiadomienia organu miałby on możliwość odbioru pojazdu z parkingu strzeżonego i jego sprzedaży lub likwidacji, co nie generowałoby niepotrzebnych kosztów dozorowania. Przy ustalaniu zatem początkowego terminu, od którego należy przyznać wynagrodzenie za dozór pojazdu, należy mieć na uwadze także uregulowanie zawarte w § 7 ust. 2 rozporządzeń w którym na podmiot prowadzący parking nałożono obowiązek niezwłocznego - w terminie 3 dni - powiadomienia właściwego miejscowo urzędu skarbowego o nieodebraniu pojazdu przez jego właściciela. Kwestię zapłaty na podstawie art 102 S 2 u.p.e.a. za dozór przechowywanego pojazdu należy rozstrzygać w powiązaniu z § 1 art. 102 tej ustawy, który stanowi że dozorca obowiązany jest przechowywać zajętą ruchomość z taką starannością, aby nie straciła na wartości oraz wydać ją na żądanie organu egzekucyjnego. W kontekście tego przepisu, me ulega wątpliwości, że wydłużony do kilku lat okres przechowywania pojazdu na parkingu prowadzi do znacznego obniżenia jego wartości i do powstania znacznych dodatkowych nakładów poniesionych za dozór, które w takiej sytuacji nie mogą być uznane za konieczne w rozumieniu art. 102 § 2 u.p.e.a. W konkluzji, jak stwierdził Prokurator, powołany na wstępie skargi wyrok WSA w Warszawie, potwierdza, że sposób wypełniania przez przechowawcę nałożonych na niego obowiązków nie może pozostać bez znaczenia dla ostatecznego ustalenia wysokości należnego mu wynagrodzenia. Negatywnymi skutkami naruszenia przez przechowawcę przepisów prawa nie można obciążać innych podmiotów. Gdyby bowiem organ uwzględnił żądanie przechowawcy, pomimo tego że przyczyną powstania kosztów, było naruszenie przez niego prawa, to naruszyłby tym samym art. 6 k.p.a. wydając orzeczenie niezgodne z art. 102 § 2 u.p.e.a., przewidującym jedynie zwrot wydatków koniecznych i wynagrodzenia, ale wynagrodzenia rzeczywiście przechowawcy należnego, jako ekwiwalent prawidłowo wykonanej usług. Tym samym organ naruszyłby art. 7 k.p.a. a także art. 12 k.p.a. Zatem przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia za dozór zachodzi potrzeba uwzględnienia okoliczności związanych z opieszałością podmiotu przechowującego pojazd, pomimo obowiązku wynikającego z art. 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie usuwania pojazdów. W odpowiedzi, strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ma zatem prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Uwzględniając powyższe regulacje należało przyjąć, że skarga była niezasadna, Sąd nie dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem badania Sądu pod kątem legalności było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. uchylające postanowienie działającego z upoważnienia Starosty J. - Inspektora w Wydziale Komunikacji i Drogownictwa Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie odmowy przyznania firmie skarżącego wynagrodzenia za dozór pojazdu usuniętego i zwrotu kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. Formalnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ drugiej instancji może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skarga dotyczyła zatem postanowienia kasacyjnego, a więc nie postanowienia rozstrzygającego merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sąd powinien więc wyłącznie zbadać, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Podkreślić jednocześnie trzeba, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - każda sprawa rozstrzygnięta decyzją (postanowieniem) organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania (zażalenia), ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. U podstaw kasacyjnego orzeczenia Kolegium legło stwierdzenie, iż organ I instancji naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Rozpatrując wniosek pełnomocnika skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r. o przyznanie wynagrodzenia za dozór przedmiotowego pojazdu oraz o zwrotu kosztów jego dozoru za okres od [...] sierpnia 2008 r. do [...] sierpnia 2012 r. oparty o przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2011 r., Nr 46, poz. 237), nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia wynagrodzenia za dozór pojazdu oraz ustalenia wysokości kosztów jego dozoru, skutkiem tego generalnie odmówił ich przyznania. W ocenie Sądu, zasadnie organ odwoławczy uznał, że postanowienie organu egzekucyjnego jest wadliwe. W pierwszej kolejności prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zauważyło, że w czasie przechowywania pojazdu na parkingu skarżącego w związku z usunięciem go przez wnioskodawcę, jako podmiot wyznaczony zarządzeniem Starosty J. Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie wyznaczania podmiotów uprawnionych do usuwania pojazdów z dróg oraz prowadzenia parkingów strzeżonych, z drogi w dniu [...] sierpnia 2007 r., doszło do zmiany przepisów prawa dotyczących organu właściwego w sprawach orzekania o przyznaniu zwrotu wydatków związanych ze sprawowaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór jak i sposobu i tryb wyłaniania podmiotu zajmującego się usuwaniem, przechowywaniem i dozorowaniem pojazdów usuniętych z drogi. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem przepisu art. 130a dodanego do ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 129, poz. 1444), w przypadkach określonych w ust. 1 i 2 art. tego przepisu pojazd był usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę (art. 130a ust. 5), usunięty pojazd należało umieścić na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie, wysokość opłat ustalała rada powiatu (art. 130a ust. 6), zaś wydanie pojazdu następowało po okazaniu dowodu uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 6 (art. 130a ust. 7). Jednocześnie w art. 130a ust. 10 prawodawca ustalił, że pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy, przy czym nie sprecyzowano podmiotu, który był obowiązany do ich zapłaty. Koszty te obciążały właściwe organy skarbowe. Z dniem [...] sierpnia 2011 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 30 sierpnia 2010 r., Nr 152, poz. 1018 z późn. zm. - zob. art. 16 pkt 1 tej noweli). Po tej dacie usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2 artykułu 130a ustawy u.p.r.d, należy do zadań własnych powiatów, a opłaty za usunięcie i parkowanie pojazdu, których wysokość ustalana jest corocznie przez radę powiatu, stanowią też dochód własny powiatu (art. 130a ust. 6e u.p.r.d.). Jednostki usuwające pojazdy oraz jednostki prowadzące parkingi strzeżone wyznaczone na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie noweli z dnia 22 lipca 2010 r. do prawa o ruchu drogowym realizowały nadal swoje dotychczasowe zadania przez okres, na jaki zostały do tego wyznaczone, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od wejścia w życie tejże noweli (art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej). Kolegium zauważyło, że obecnie obowiązujące przepisy wprowadziły, jako regułę, kompetencje starostów w tych sprawach. Zasadnym jest zatem, aby ten organ był również organem właściwym w sprawach z zakresu zapłaty wynagrodzenia i zwrotu wydatków z tytułu dozoru pojazdów usuniętych z drogi w omawianym trybie. W tym miejscu warto odwołać się do zachowującej aktualność uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 (opubl. ONSAiWSA 2011 Nr 1, poz. 3) stwierdzającej, że "jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) w związku z § 3 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449)". W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się nie tylko w kwestii okresu za jaki przysługuje dozorcy wynagrodzenie oraz zwrot kosztów za przechowywanie pojazdu ale również, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania jest wykonywaniem zadania publicznego o charakterze administracyjnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów, skutkiem czego konieczne i zasadne staje się zastosowanie w tym zakresie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, które regulują egzekucję należności pieniężnych z ruchomości. Możliwość taka wynika z przepisów wydanego na podstawie art. 174 u.p.e.a. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237). Zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a i c tego rozporządzenia przepisy działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia; darowizny, zrzeczenia się, dziedziczenia ustawowego oraz objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej. Dotyczy to zwłaszcza art. 102 § 2 powołanej ustawy, który nakłada na organ egzekucyjny obowiązek przyznania na żądanie dozorcy przechowującego zajętą rzecz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Słusznie także organ odwoławczy wywiódł, że z przywołanych regulacji prawnych oraz ich wykładni dokonanej przez sądy administracyjne wynika, że skoro pojazd usunięty z drogi na koszt jego właściciela jest umieszczany na parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za usunięcie i parkowanie, jest oczywiste, że koszty poniesione z tego tytułu, powstałe od momentu wydania dyspozycji umocowanego do tego podmiotu zwracane być powinny tej jednostce, która je poniosła. Ponadto nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby w okresie poprzedzającym przejście własności pojazdu, kiedyś na Skarb Państwa, obecnie na rzecz powiatu, stosunek prawny powstały wskutek umieszczenia pojazdu w trybie administracyjnym na wyznaczonym przez starostę parkingu, a tym samym możliwość otrzymania zapłaty za świadczone usługi, różnie kwalifikować w zależności od tego, czy właściciel odbierze pojazd, lub czy da się ustalić jego tożsamość, a także czy właściwe organy dopełniły lub nie swoich obowiązków wynikających z przepisów prawa odnośnie informowania o umieszczeniu pojazdu na parkingu strzeżonym wnioskodawcy. W realiach rozpoznawanej sprawy – jak prawidłowo zauważyło SKO -powyższe oznacza, że jeżeli do Starosty J. wpłynął wniosek o przyznanie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem oraz wynagrodzenia za dozór, za cały okres wykonywania dozoru przez podmiot wyznaczony na podstawie zarządzenia Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie wyznaczenia podmiotów uprawnionych do usuwania pojazdów z dróg oraz prowadzenia parkingów strzeżonych, to winien on zostać w tym właśnie zakresie czasowym, a więc za okres od dnia usunięcia pojazdu z drogi, przez Starostę J. rozpoznany. Popatrzenie wniosku powinno zaś nastąpić w realiach sprawy, a generalnej odmowy przyznania wnioskowanego wynagrodzenia i zwrotu kosztów nie można opierać na fakcie, iż strona nie zgłosiła we właściwym czasie braku odbioru pojazdu przez właściciela, przez co nie mógł o nich orzec organ, który był właściwy w sprawie, a także na konieczności kierowania się interesem publicznym. Konsekwencją zaś dokonanych ustaleń powinno być wydanie orzeczenia o wysokości o wysokości podlegających do zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem oraz wynagrodzenia za dozór. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że wysokość wynagrodzenia, zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, odpowiadać powinna wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach, stosownie do art. 836 Kodeksu cywilnego w tej części, w której stanowi on o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r" sygn. akt I OSK 131/09, opubl. w CBOSA). Z kolei przy ustaleniu podstawy zwrotu wydatków poniesionych w związku z wykonywaniem dozoru, o którym mowa art. 102 § 2 u.p.e.a., konieczne jest uwzględnienie zakresu obowiązków dozorcy (przechowawcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości. Wskazanie w postanowieniu Kolegium, iż zachodzi konieczność rozpatrzenia wniosku strony w zakresie czasowym, tj. od dnia usunięcia pojazdu do dnia odebrania go z parkingu strzeżonego prowadzonego przez wnioskodawcę, oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania w zakresie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu oraz zwrotu kosztów dozoru pojazdu z uwzględnieniem okresów, w których koszty te będą przysługiwały i okresów, za które strona powinna być ich pozbawiona z uwagi na niedopełnienie ciążących na niej obowiązków w zakresie informowania właściwych organów celem podjęcia działań dla ich zminimalizowania. Brak uwzględnienia tej okoliczności i w konsekwencji generalna odmowa przyznania stronie wynagrodzenia za dozór pojazdu oraz zwrotu kosztów związanych z jego dozorem, skutkowała brakiem podjęcia postępowania w celu ustalenia wysokości wynagrodzenia za dozór pojazdu i kosztów związanych z dozorem pojazdu w sposób wskazany w zaskarżonym postanowieniu. Powyższe prowadzi do wniosku, że zasadnie i w zgodzie z obowiązującymi regulacjami prawnymi Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchyliło postawienie organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.