III SA/Wr 29/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości "A" w D. S.A. w upadłości likwidacyjnej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór i przechowywanie pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. I Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. (nr [...]) – wydanym na podstawie art. 17 § 1 oraz art. 102 § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jednolity tekst: Dz. U. z 2012, poz.1015 ze zm., dalej – w skrócie – "u.p.e.a.") w związku z § 3 pkt 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 146, poz. 237), art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Starosty Z. z dnia [...] września 2014 r. (nr [...]) umarzające postępowanie w sprawie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór i przechowywanie pojazdu. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. 1. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. syndyk masy upadłości "A" S.A. w D. (w upadłości likwidacyjnej) wystąpił do Starosty Z. o zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi publicznej w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., powoływanej w dalszych wywodach jako "p.r.d.") – od dnia przyjęcia pojazdu na parking ([...] września 2004 r.), do dnia protokolarnego przejęcia tego pojazdu przez Powiat ([...] listopada 2013 r.). Wskazano jednocześnie, że pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. "A" S.A. zawiadomiło Starostwo Powiatowe w Z. S. o konieczności odbioru pojazdu z parkingu, według stawki wynoszącej 30 zł za dobę. 2. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. (nr [...]) Starosta Z. umorzył (jako bezprzedmiotowe) postępowanie w sprawie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór i przechowywanie pojazdu. 3. Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało je w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie dyspozycji z dnia [...] września 2004 r. wydanej przez dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w Z. S. przedmiotowy pojazd został usunięty z drogi publicznej na parking strzeżony prowadzony przez "A" S.A. W dacie wydania dyspozycji usunięcia z drogi pojazdu i przekazania go na parking strzeżony obowiązywała umowa dzierżawy z dnia [...] czerwca 2002 r. zawarta pomiędzy Zarządem Powiatu Z. a "A" SA w D., jako wydzierżawiającym, mocą której Zarząd Powiatu otrzymał do używania powierzchnię z przeznaczeniem na parking strzeżony dla pojazdów usuwanych z drogi. Z protokołu z dnia [...] grudnia 2005 r. (nr [...]) posiedzenia Zarządu Powiatu Z. wynika, że wolą stron umowy było rozwiązanie tej umowy z dniem [...] listopada 2005 r. i zawarcie kolejnej terminowej umowy (od [...] listopada 2005 r. do [...] czerwca 2006 r.), przy czym brak jest podpisanych dokumentów przez obie strony, które pozwoliłyby na przyjęcie, iż nastąpił skutek w nich określony. Jednocześnie z projektu pisma z dnia [...] listopada 2005 r. (nr [...]) wynika, że "A" SA został wyznaczony do prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuwanych z dróg publicznych. Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że skoro Powiat Z. był dzierżawcą parkingu od "A" SA dla pojazdów usuniętych z drogi w czasie wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, to ten stosunek cywilnoprawny nie zmienił swojego charakteru na publicznoprawny, gdy "A" SA został wyznaczony do prowadzenia parkingu, albowiem decydujące znaczenie ma to, czy w dacie wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi publicznej podmiot ten był wyznaczony do prowadzenia parkingu na podstawie art. 130a ustawy. W tym zaś przypadku – w ocenie Kolegium - "A" SA nie był tego rodzaju podmiotem. Przechodząc do rozważań prawnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodziło, że ustalenie kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór następuje na podstawie art. 102 u.p.e.a., w drodze postanowienia. W niniejszej sprawie – w ocenie organu – konieczne było ustalenie, czy podmiot występujący o zwrot kosztów i wynagrodzenie za dozór pojazdu był związany stosunkiem publicznoprawnym, jako podmiot wyznaczony do prowadzenia parkingu strzeżonego przez Starostę Z., co uzasadniałoby jego podmiotową legitymację do żądania zwrotu tych wydatków i wynagrodzenia. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego – zdaniem organu – wynikało, że w dacie wydania dyspozycji usunięcia z drogi pojazdu i przekazania go na parking strzeżony, to jest w dniu [...] września 2004 r. strona skarżąca nie była wyznaczona do prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z drogi na podstawie art. 130a p.r.d., z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji, skoro wnioskodawca – w dacie wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, którego postępowanie dotyczy – nie był podmiotem wyznaczonym do prowadzenia parkingu strzeżonego, to tym samym, jak podkreśliło Kolegium, nie był on dozorcą w rozumieniu art. 102 u.p.e.a., a więc nie przysługuje mu przymiot strony w takim postępowaniu, co wyłącza też możliwość przyznania kosztów i wynagrodzenia za dozór pojazdu. Zdaniem organu drugiej instancji, postępowanie z wniosku "A" SA było zatem bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu. II W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Syndyk wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego – poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 130a p.r.d. (przez błędne uznanie, że usunięcie pojazdu z drogi oraz jego przekazanie na parking prowadzony przez skarżącego nie było dokonane na podstawie władczych działań organu administracji w sytuacji, gdy czynności wykonywane przez skarżącego stanowiły skutek wydanego w sposób władczy przez organ zlecenia); 2. prawa procesowego, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a to: • naruszenie art. 102 u.p.e.a. – poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżący został wyznaczony i faktycznie wykonywał czynności dozorcy w rozumieniu tego przepisu, co winno skutkować orzeczeniem w przedmiocie zwrotu wydatków i zapłaty wynagrodzenia za dozór, • naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy istnieje sprawa administracyjna wymagająca rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, a zatem umorzenie postępowania przez Starostę Z. było całkowicie bezzasadne, • naruszenie art. 8 k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nierozpoznanie sprawy administracyjnej i przyjęcie braku podstaw do przyznania wynagrodzenia stanowi naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady postępowania administracyjnego oraz prowadzi do pozbawienia Skarżącego możliwości uzyskania należnego mu świadczenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący realizował obowiązki w zakre-sie zapewnienia prawidłowego dozoru w ramach parkingu strzeżonego, do czego organ nigdy nie zgłaszał zastrzeżeń, mając na względzie, iż działanie to wynika z faktu powierzenia dozoru przez organ w ramach jego władczych uprawnień. Dodatkowo podniesiono, że – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 102 u.p.e.a. – obowiązek zwrotu poniesionych wydatków oraz wypłaty wynagrodzenia za sprawowany dozór jest uzależniony od jego faktycznego wykonywania. Dozór natomiast – w ocenie strony skarżącej – był faktycznie wykonywany, co rodzi możliwość wystąpienia z roszczeniem na drodze administracyjnoprawnej. III W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Należy wskazać, że sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego legalności, to znaczy zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.). V Wypada przede wszystkim zwrócić uwagę, iż kluczowe znaczenie dla postępowania ma należyte ustalenie stanu faktycznego, tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest określenie zakresu praw i obowiązków strony postępowania. Istotne jest przy tym, aby konieczne w sprawie ustalenia dotyczyły faktów prawotwórczych, mających wpływ na załatwienie sprawy. Chodzi zatem o ustalenia dotyczące stanu faktycznego wyrażonego w normie prawnej. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy pomiędzy stroną skarżącą, a Starostą doszło do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego w związku z usunięciem z drogi publicznej pojazdu na podstawie dyspozycji Komendanta Policji i umieszczeniem tego pojazdu na parkingu prowadzonym przez "A" S.A., a jeżeli tak, to w jakiej dacie powstał ten stosunek administracyjnoprawny i czy w związku z tym stronie skarżącej należało się wynagrodzenie od organu, z tytułu sprawowania dozoru. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wobec treści wniosku strony skarżącej o zwrot wydatków i wynagrodzenia za dozór i przechowywanie przedmiotowego pojazdu za cały okres dozorowania, to znaczy: od dnia przyjęcia pojazdu na parking do dnia protokolarnego przejęcia tego pojazdu przez Starostwo Powiatowe, organy obowiązane były rozpatrzeć sprawę przy uwzględnieniu treści art. 130a p.r.d. i art. 102 § 2 u.p.e.a.. Zgodnie z art. 130a ust. 10h p.r.d., koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu (z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i), a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Ustawodawca, wprowadzając nową regulację dotyczącą wskazanych wcześniej kosztów, przyjął, że rozstrzygnięcie o tych kosztach następuje po zakończeniu postępowania, przy czym chodzi o postępowanie co do przepadku pojazdu na rzecz powiatu (art. 130a ust. 10), niezależnie od tego, czy wniosek o orzeczenie przepadku zostanie przez właściwy sąd uwzględniony, czy też nie. W obu bowiem przypadkach zakończy się postępowanie z wniosku starosty o orzeczenie przepadku na rzecz powiatu w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi i wówczas możliwe i konieczne będzie rozstrzygnięcie o obowiązku poniesienia omawianych kosztów. Zaznaczyć przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. (I OPS 1/10) stwierdził, że "jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a .w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia" (obecnie § 3 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia, ponieważ w aktualnym stanie prawnym przejście własności pojazdu na rzecz powiatu następuje na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku). Zgodnie z § 3 pkt 1 lit. "a" i "c" powołanego rozporządzenia, przepisy działu II rozdziału 6 u.p.e.a. dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia; darowizny, zrzeczenia się, dziedziczenia ustawowego oraz objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej. Odesłanie to dotyczy więc również art. 102 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne umorzyły postępowanie wszczęte wnioskiem strony skarżącej, opartym na art. 130a p.r.d. i 102 § 2 u.p.e.a., przyjmując, że skoro w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi wnioskodawcę łączyła ze Starostą umowa dzierżawy powierzchni przeznaczonej na parking, to tym samym strona skarżąca nie była dozorcą w rozumieniu art. 102 u.p.e.a., a więc nie przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu. W ocenie Sądu, takie stanowisko organów nie mogło być zaakceptowane, przede wszystkim z uwagi na fakt nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W świetle znajdujących się bowiem w aktach sprawy kopii dokumentów kwestia nieposiadania przez skarżącą Spółkę atrybutu strony postępowania adminis-tracyjnego, nie jest oczywista i jasna. W szczególności, takie dokumenty jak chociażby protokół z posiedzenia Komisji z dnia [...] lipca 2008 r., z którego wynika, że oferta na prowadzenie parkingu strzeżonego, na którym będą przechowywane pojazdy usunięte z dróg publicznych złożona przez stronę skarżącą spełnia wymogi określone w zaproszeniu do składania ofert może wskazywać, że doszło do wyznaczenia strony skarżącej w trybie art. 130a p.r.d. do prowadzenia parkingu, a tym samym do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego między organem a spółką. Organ powinien zatem rozważyć, czy w dacie ewentualnego powstania stosunku administracyjnoprawnego, strona skarżąca przejęła dozór nad pojazdem przechowywanym już wcześniej na przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy dzierżawy z 2002 r., a – potem – kolejnej umowy z 2005 r. Rzeczą organów będzie więc powtórna analiza dokumentacji dotyczącej stosunków prawnych łączących stronę skarżącą i organ oraz ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, czy między stronami doszło do nawiązania tylko stosunków cywilnoprawnych (umowa dzierżawy, przechowania), czy też w określonym momencie powstał stosunek administracyjno-prawny, rodzący dalsze konsekwencje – w tym określone uprawnienia dla skarżącej Spółki. Dokonując oceny tej kwestii, organy skupiły się do tej pory na momencie usunięcia spornego pojazdu z drogi, jako przesądzającym o charakterze stosunku łączącego wnioskodawcę ze Starostą. Uszło uwadze organów to, że moment ów wyeksponowany jest w przepisach art. 130a p.r.d., a więc w przepisach regulujących – co do zasady – rozliczenia właściciela usuniętego z drogi pojazdu, wobec Starosty. Tymczasem w art. 102 § 2 u.p.e.a., stanowiącym normatywną podstawę żądania przez stronę skarżącą zwrotu kosztów, prawodawca abstrahuje od chwili usunięcia pojazdu z drogi, dopuszczając możliwość żądania "zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru" oraz "wynagrodzenia za dozór". Podkreślić przy tym należy, że organ powinien dążyć do zgromadzenia oryginałów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy dokumentów lub co najmniej potwierdzonych za godność z oryginałem ich kserokopii. Istotne jest także, by były to dokumenty podpisane przez strony, a nie jedynie ich projekty nie zawierające podpisów. Wskazać także trzeba, że organy powinny dokonać wszechstronnej analizy i oceny materiału dowodowego, w świetle przepisów stanowiących podstawę wniosku strony skarżącej, to jest art. 130a p.r.d. i 102 § 2 u.p.e.a., a nie ograniczać się tylko do przytoczenia pewnych faktów i zdarzeń. Końcowo należy także zauważyć, że podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji był art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z przepisu tego wprost wynika, że umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości powinno mieć formę decyzji, a nie postanowienia. W konsekwencji zatem organy obu instancji wydając postanowienie o umorzeniu postępowania naruszyły dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a., co powinno być ewentualnie uwzględnione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Przedstawione wcześniej wywody prowadzą do wniosku, że w postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, poprzez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło wykazanie w sposób nie budzący wątpliwości, że strona skarżąca nie posiadała atrybutu strony postępowania i że nie była związana z organem stosunkiem administracyjnoprawnym. W konsekwencji – w ocenie Sądu – organy dokonały błędnych (z uchybieniem procedury) ustaleń stanu faktycznego, co z kolei mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. VI Mając powyższe na względzie, stosownie do art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I wyroku. 1. Rozpatrując ponownie sprawę, organy uwzględnią wszystkie zalecenia Sądu sformułowane w niniejszym uzasadnieniu. 2. W szczególności, należy dokonać ponownej oceny zasadności żądania zgłoszonego przez syndyka, głównie przez pryzmat rozwiązania art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej, przesądzając, czy od momentu, w którym Placówka Terenowa "A" S.A. w D. stała się podmiotem uprawnionym do przechowywania pojazdów usuniętych z drogi publicznej, wykonywała ona dozór także w stosunku do tych pojazdów, które – jak w rozpoznawanej sprawie – zostały odstawione na parking tej placówki już wcześniej. Innymi słowy, chodzi o rozstrzygnięcie problemu, czy od daty powierzenia Placówce "A" funkcji podmiotu, który został przez Starostę upoważniony do przechowywania pojazdów usuniętych z drogi publicznej, można mówić o dozorowaniu – w trybie art. 102 u.p.e.a., od chwili powierzenia funkcji, o której mowa – także tych pojazdów, które zostały usunięte z drogi publicznej na podstawie art. 130a p.r.d. już wcześniej i umieszczone na parkingu Placówki "A". Dokonując oceny w tym zakresie, organy wezmą pod rozwagę, że zastosowanie art. 102 u.p.e.a. nie zostało expressis verbis uzależnione w samym przepisie od powierzenia dozoru podmiotowi już wcześniej wytypowanemu do sprawowania dozoru. VII O kosztach (punkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., natomiast rozstrzygnięcie pomieszczone w punkcie III wydano zgodnie z dyspozycją art. 152 tej samej ustawy.