III SA/Wr 290/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym; Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Sędzia WSA – Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Asesor WSA – Anetta Chołuj (sprawozdawca) Protokolant: - Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 20 czerwca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia 16.05. 2005 r. Nr [...] w przedmiocie przebiegu granicy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia 9 lutego 2005 r. o Nr [...]; II. określa, że wymienione w pkt decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją Starosta Z. na podstawie art. 104 § 1 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 7d ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Państwa J., J. i A. M. z dnia 4 czerwca 2004 roku w sprawie ustalenia stanu prawnego działki nr [...] położonej w obrębie miasta B. gmina B. uchylił decyzję Kierownika URRAO w Z. Ś. Nr [...] z dnia 14 stycznia 1994 r. w części dotyczącej przebiegu granicy pomiędzy działką [...] o pow. 1.2037 ha a działką [...] o pow. 0,0106 ha i działką [...] o pow. 0,0218ha i połączył działkę [...] o pow. 1,2037 ha z działką [...] o pow. 0,0106 ha tworząc nową działkę o numerze [...] o pow. 1.2143 ha, której granica z działką [...] o pow. 0,0218 ha przebiega po zewnętrznej ścianie budynku. Przebieg granicy zaznaczono kolorem czerwonym na dołączonej mapie uzupełniającej stanowiącej integralną część przedmiotowej decyzji. Jak wskazano w uzasadnieniu tej decyzji, J., J. i A. M. zwrócili się do Starostwa z wnioskiem o wyjaśnienie sytuacji prawnej działki [...] o pow. 0,0106 ha położonej w obrębie B., której właścicielem jest Gmina B. oraz o jej zwrot, motywując to faktem, że teren ten wraz z pozostałym gruntem (działką [...]) był własnością Przedsiębiorstwa Produkcji Leśnej A w P od którego zakupili nieruchomość. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia 14 stycznia 1994 r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego Rządowej Administracji Ogólnej w Z. Ś. na terenie miasta B. została zmieniona powierzchnia przedmiotowych działek w stosunku do sporządzonej w 1980r mapy zasadniczej wraz z ustaleniem granic dla miasta B. Z poprzedniej dokumentacji geodezyjnej jednoznacznie wynika, że przebieg spornej granicy między działką [...], [...], [...], [...] a działką [...] biegnie po granicy budynku gospodarczego przynależnego do posesji położonej przy ul. G. Bez pomiarów i uzasadnienia prawnego zmieniono granice działki ustalone przy pomiarze mapy zasadniczej. Z części graficznej operatu odnowieniowego wyraźnie wynika, że przebieg granicy między działką [...] a [...] (obecnie [...], [...] i [...]) uległ zmianie. W związku z faktem, iż w trakcie odnowienia operatu ewidencji gruntów zmieniono przebieg granicy i jest on sporny pomiędzy dz. [...] a [...] i [...] w obecności osób zainteresowanych tj: Z. P. przedstawiciela Burmistrza MiGm. B. jako właściciela dz. [...] i [...], M. P. jako właściciela dz. [...] i A., J. i J. M. jako współwłaścicieli dz. [...], geodeta powiatowy przeprowadził rozprawę administracyjną. Organ wskazał, że "w trakcie rozprawy ustalono, że granica pomiędzy dz. [...] a [...] zostanie zmieniona tzn. należy na tym odcinku przywrócić granice ustalone w trakcie wykonywania mapy zasadniczej przez OPGK we W. w 1980 r." Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem M P. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie decyzji i zarzucił zmianę w trybie 155 k.p.a. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego Rządowej Administracji Ogólnej z dnia 14 stycznia 1994 r. bez zgody wszystkich stron oraz uniemożliwienie zajęcia stanowiska w sprawie przed wydaniem decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, iż w postanowieniu o wszczęciu postępowania oraz w zawiadomieniu o przeprowadzeniu rozprawy poinformowano strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o możliwości składnia wyjaśnień i dowodów w sprawie, w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia. W ocenie organu zgodnie z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej zapewnił stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji dał możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wskazano, iż na rozprawie administracyjnej M. P. osobiście podpisał protokół z rozprawy zawierający powyższe ustalenia, zatem oświadczył, ze wyraża zgodę na uchylenie w konkretnej części decyzji zawierającej błędnie wyznaczoną granicę działek nr [...] oraz nr [...] i nr [...]. Zdaniem organu uchylenie w części decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. Ś. niezbędne jest celem sprostowania błędu popełnionego podczas odnowienia operatu ewidencji gruntów i budynków miasta B. i doprowadzenia do stanu prawnego działki nr [...] (dawny nr [...]), ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]. Uchyleniu decyzji w tej części nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, przemawia za tym interes społeczny (uporządkowanie stanu prawnego działek nr [...] i nr [...]) oraz słuszny interes właścicieli działki nr [...]. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem M. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie prawa tj. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 155 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podniósł, iż na rozprawie przeprowadzonej dnia 22 października 2004 r. nie wyrażał zgody na zmianę granic w takim zakresie w jakim określają to zaskarżone decyzje. Wskazał, że protokół rozprawy zawiera ogólnikowe stwierdzenie, że "zostanie uchylona decyzja w części dotyczącej przebiegu granic pomiędzy działkami [...] i [...]". Podniósł również, iż postępowanie nie dotyczyło działki [...] i [...] lecz działek nr [...], [...] i nr [...]. Zdaniem skarżącego stanowisko prezentowane w początkowym etapie rozprawy, wskazujące na brak możliwości dojazdu do jego działki nr [...] uprawdopodobnia twierdzenie, iż skarżący nie wyraził zgody na uchylenie i zmianę decyzji. Jak wywodził skarżący, użyte w protokole rozprawy określenie "ustalono" nie może stanowić domniemania wyrażenia zgody przez skarżącego na uchylenie decyzji. Nawet gdyby przyjąć stanowisko odmienne, to owa zgoda miałaby dotyczyć działek nr [...] i [...] - jak w protokole rozprawy, a nie działek numer [...] , [...] i [...]. W rezultacie domniemana zgoda wynikająca z protokołu rozprawy dotyczyłaby działki [...] nie objętej przedmiotem postępowania, a nie działek [...] i [...] , których postępowanie dotyczy. Ustalenie organu pierwszej instancji jakoby strony w trakcie rozprawy dnia 22 października 2004 r. wyraziły zgodę na przebieg granic ustalonych w mapie zasadniczej w 1980 r. jest całkowicie dowolne i nie znajduje żadnego udokumentowania w protokole rozprawy. Ponadto skarżący zarzucił organom uniemożliwienie mu zapoznania się z całością akt sprawy przed wydaniem decyzji, czym naruszono zasadę czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumenty przytoczone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1) a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), przywołanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako p.p.s.a., sądy sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Wyżej powiedziane, oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). W ocenie Sądu wniesiona skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone decyzje zostały wydane z obrazą norm postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Stosownie do art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., przywołanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako K.p.a.), który legł u podstaw rozstrzygnięcia sprawy, decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednym z koniecznych warunków dopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła prawo, wobec czego granicę dozwolonych zmian w decyzji wydanej na podstawie art. 155 K.p.a. wyznacza treść wyrażonej zgody. Ochrona praw nabytych z decyzji przez strony jest zapewniana przede wszystkim przez ustanowienie obowiązku uzyskania zgody stron na wzruszenie decyzji. Zgoda stron stanowi więc podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 kpa, jej brak lub wadliwość prowadzi do naruszenia prawa. Stanowisko doktryny i orzecznictwa jest co do tego jednolite (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz s. 637). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 marca 1991. (III ARN 32/90, OSNC 1992/6/112) zaprezentował stanowisko, że zgoda strony na wzruszenie w całości lub w części decyzji, z której czerpie ona swoje prawa, nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. Należy też zwrócić uwagę na to, że przepis dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznych, mających cechę trwałości określonej w art. 16 § 1 K.p.a., wiążących strony, organy administracji państwowej oraz inne organy. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z treści protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 22 października 2004 r. nie wynika aby strony postępowania wyraziły zgodę na przebieg granicy w takim zakresie, jaki został określony w decyzji organu I instancji. Trudno przyjąć, iż sformułowanie zawarte w protokole rozprawy, że "W wyniku rozprawy ustalono, że decyzja odnowienia operatu gruntów zostanie uchylona w części dot. granic działek [...] i [...]" jest równoznaczna z wyrażeniem zgody na zmianę decyzji ostatecznej. Należy zauważyć, iż w protokole rozprawy nie określono zakresu zmiany decyzji, oprócz niedookreślonego sformułowania " ustalono, że granica pomiędzy dz. [...] a [...] zostanie zmieniona, nie wskazano precyzyjnie przebiegu granicy w taki sposób jaki został określony w decyzji tj. że "uchylono decyzję w części dotyczącej przebiegu granicy pomiędzy działką [...] o pow. 1.2037 ha a działką [...] o pow. 0,0106 ha i działką [...] o pow. 0,0218 ha i połączył działkę [...] o pow. 1,2037 ha z działka [...] o pow. 0,0106 ha tworząc nową działkę o numerze [...] o pow. 1.2143 ha, której granica z działką [...] o pow. 0,0218 ha przebiega po zewnętrznej ścianie budynku". Wbrew stanowisku organu brak jest w protokole sformułowania, że "należy na tym odcinku przywrócić granice ustalone w trakcie wykonywania mapy zasadniczej przez OPGK we W. w 1980 r.". Ponadto wskazać należy, że M. P. już w trakcie rozprawy administracyjnej zgłaszał zastrzeżenia do proponowanej przez organ zmiany granic gdy oświadczył, "iż kupując działkę uważał, że będzie miał bezproblemowy dojazd do swojej działki przez działkę [...] i obawia się, że jeżeli działka [...] będzie własnością Panów M. dojazd ten będzie utrudniony lub niemożliwy". Zdaniem składu orzekającego, zamieszczony w protokole rozprawy administracyjnej zapis, iż "ustalono że decyzja odnowienia operatu gruntów zostanie uchylona w części dot. granic działek [...] i [...]" nie można utożsamiać z wyrażeniem zgody stron postępowania na zmianę w trybie art. 155 K.p.a. decyzji ostatecznej w takiej części w jakiej uczynił to organ I instancji. Ponadto za trafny należy uznać zarzut strony skarżącej naruszenia przez organ I jak i II instancji art. 10 K.p.a. W świetle § 1 artykułu 10 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z § 3 wymienionego artykuły organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. W tym miejscu godzi się zauważyć, iż obowiązek wynikający z art. 10 K.p.a. dotyczy również organu II instancji. W postępowaniu odwoławczym obowiązuje organ II instancji w sprawach nie uregulowanych w artykułach od 136 do 139 K.p.a. odpowiednie stosowanie przepisów o postępowaniu przed organami I instancji, co wynika wprost z brzmienia art. 140 K.p.a. Wiąże się to z przyjęciem zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), której skutkiem jest po wniesieniu odwołania ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w całości przez organ II instancji, co oznacza, że organ ten nie ogranicza się jedynie do weryfikacji decyzji lub oceny zasadności zarzutów odwołania, lecz prowadzi po raz wtóry postępowanie wyjaśniające. Tym samym organ odwoławczy tak jak organ I instancji musi dochować w pełnym kształcie reguł procesowych wyartykułowanych jako "Zasady ogólne" w Rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dotyczy to również obowiązku stosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 10 K.p.a. statuującego zasadę czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu. Tymczasem w aktach sprawy brak odzwierciedlenia przez Starostę Z. oraz przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że powiadomiono strony, w tym skarżącego, o zebraniu całości materiału dowodowego oraz pouczono o prawie wypowiedzenia się w tej materii przed wydaniem decyzji. Nie sporządzono także stosownej adnotacji o przyczynach odstąpienia, o czym mowa w § 3 art. 10 K.p.a. Wprawdzie w aktach sprawy w zawiadomieniu organu I instancji o wszczęciu postępowaniu z dnia 6 października 2004 r. poinformowano strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, składaniem dowodów i wyjaśnień w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania oraz zawiadomienia o rozprawie jak również w zawiadomieniu o rozprawie z dnia 13 października 2004 r. umożliwiono do dnia przeprowadzenia rozprawy zapoznania się z aktami sprawy, nie można jednak tych czynności utożsamiać z obowiązkiem wynikającym z treści art. 10 kpa, tj. umożliwienia przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Jest to prawo strony do wypowiedzenia ostatniego słowa w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Ewidentnie zatem, jak zarzucił skarżący, organy nie dopełniły powinności gwarancji procesowych strony w omawianym zakresie, uniemożliwiając skarżącemu wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wobec tych naruszeń prawa procesowego zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały eliminacji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o wykonalności decyzji w pkt II wyroku oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a. W ponowionym postępowaniu organy obowiązane są do uzyskania zgody udzielonej wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowemu oraz do zapewnienia czynnego udziału stron zgodnie z normą art. 10 K.p.a.