III SA/Wr 294/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca) Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 maja 2024 r. nr 955/2024 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą będącą jednocześnie płatnikiem tych składek uchyla zaskarżoną decyzję. M. A. (dalej: skarżący, strona skarżąca) pismem z dnia 4 marca 2024 r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) o umorzenie należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. Skarżący wskazał, że jego zdaniem składki za okres 2006-2009 powinny się przedawnić, a jeżeli istnieje dokument, który przerwałby bieg przedawnienia, to wnosi o ich umorzenie. Wskazał, że znajduje się w trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej, jest osobą starszą, po przebytym [...] i nie pracuje zarobkowo, ponieważ nikt nie chce zatrudniać osób w jego wieku. Na wezwanie organu do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym skarżący poinformował, że złożył świadectwo pracy, zaświadczenia lekarskie oraz zajęcia komornicze, jest osobą bezrobotną, mieszkanie, które posiada jest objęte zajęciem komorniczym. Skarżący przedłożył również dalsze dokumenty dotyczące prowadzonej wobec niego egzekucji, nakaz zapłaty w postępowaniu upominawczym z dnia 17 listopada 2022 r. oraz dokumentację lekarską. Organ pozyskał w toku postępowania informacje z REGON, Centralnej Ewidencji Pojazdów (CEP) oraz Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych (CIKW). Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 6 maja 2024 r. nr 955/2024, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2,3, 3a i 3b oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1230 ze zm., dalej: u.s.u.s.) oraz w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141 poz. 1365), organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 60 712,38 zł (składki na ubezpieczenia społeczne wraz z odsetkami: 41 542,58 zł, składki na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami: 15 894,06 zł, składki na Fundusz Pracy wraz z odsetkami: 3 275,74 zł). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w toku postępowania skarżący nie dołączył do akt sprawy oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej i nie wykazał osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, jak również wysokości osiąganych dochodów, czy ponoszonych wydatków. Podał, że w bazie danych KSI ZUS do dnia 31 grudnia 2023 r. skarżący figurował jako pracownik podlegający ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu, a podstawa wymiaru składek za grudzień 2023 r. wynosiła 3600 zł, natomiast obecnie nie posiada on tytułu do ubezpieczeń. Z przedłożonego świadectwa pracy wynika, że skarżący w okresie od kwietnia 2026 r. do grudnia 2023 r. pracował jako pracownik [...] , a umowa ta została rozwiązana za porozumieniem stron. Na podstawie bazy PESEL ustalono, że skarżący jest osobą rozwiedzioną. Organ ustalił w CIKW, że skarżący jest współwłaścicielem w [...] lokalu mieszkalnego o powierzchni [...] m2 w miejscowości D. i w dniu 4 kwietnia 2023 r. na nieruchomości tej dokonano zabezpieczenia hipotecznego na rzecz ZUS. Na podstawie CEP ustalono, że na nazwisko skarżącego zarejestrowane są trzy wskazane środki transportu. Dalej organ wskazał, że należności figurujące na koncie skarżącego są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Podano, że w dniu 17 czerwca 2016 r. organ skierował do strony zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości zadłużenia za okres od czerwca 2006 r. do września 2009 r., które zostało doręczone w dniu 27 czerwca 2016 r. Następnie wskazano, że decyzja o wysokości zadłużenia została wydana w dniu 17 sierpnia 2016 r. i doręczona w dniu 22 sierpnia 2016 r., a od decyzji tej skarżący nie złożył odwołania i zostały podjęte działania egzekucyjne, które aktualnie są prowadzone. Organ przywołał treść art. 24 ust. 5b u.s.u.s. i art. 24 ust. 5 u.s.u.s., podając, że należności zostały zabezpieczone hipoteką na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Następnie organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Organ przyjął, że skoro w stosunku do zobowiązanego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne, to nie zaistniały podstawy określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. Z przyczyn zaś oczywistych, nie miał również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Jak kolejno podniósł organ, wysokość zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, co oznacza, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również nie ma zastosowania. Podniesiono kolejno, że skarżący nie prowadzi już działalności gospodarczej. Zaległe płatności z tytułu nieopłaconych składek są egzekwowane w toku postępowania egzekucyjnego, a skarżący jest właścicielem nieruchomości i ruchomości, zatem nie stwierdzono braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Ponadto fakt, iż toczy się postępowanie egzekucyjne, w którym na przestrzeni sześciu ostatnich miesięcy wyegzekwowano kwotę 290,58 zł zdaniem organu nie pozwala uznać, że jest oczywiste, iż w postepowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wobec powyższych ustaleń stwierdzono, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., tym samym brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek na podstawie przepisów tego ustępu. Następnie organ rozważył przesłanki warunkujące możliwość umorzenia odsetek od zaległych należności pomimo braku całkowitej ich nieściągalności, określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wydanym na tej podstawie rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie). Na początek wykluczono zastosowanie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, gdyż skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej. Odnosząc się do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, organ wskazał, że jej wystąpienie uwarunkowane jest istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub konieczność sprawowania opieki nad członkiem jej rodziny, ale także skutkiem choroby lub konieczności opieki w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu uniemożliwiającego opłacenie należności. Organ podkreślił, że skarżący powołuje się na problemy zdrowotne, a załączona dokumentacja medyczna potwierdza, że skarżący jest osobą po przebytym w 2015 r. [...] i leczy się [...]. Według organu nie stanowi to jednak przesłanek umorzenia zadłużenia, gdyż skarżący nie przedłożył dokumentu stwierdzającego całkowitą i trwałą niezdolność do pracy i nie utracił możliwości uzyskiwania dochodów umożliwiających spłatę zadłużenia, tym bardziej, że do grudnia 2023 r. pracował zarobkowo. Następnie organ ponownie wskazał, że skarżący nie złożył oświadczenia o stanie majątkowym i rodzinnym oraz sytuacji materialnej, nie wykazał osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, jak również wysokości osiąganych dochodów i wydatków. Podkreślono, że ciężar wykazania przesłanek umorzenia spoczywa na wnioskodawcy, a brak pełnej informacji na temat źródeł i wysokości osiąganych dochodów, wydatków i sytuacji zdrowotnej uniemożliwia przeprowadzenie rzetelnej analizy w tym przedmiocie. Konkludując, organ stwierdził, że brak jest przesłanek do umorzenia zaległości, rozumianego jako odstąpienie od powszechnego obowiązku regulowania należności publicznoprawnych W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podniósł, że nie zgadza się z decyzją ZUS, gdyż zgodnie z treścią art. 24 ust. 4 oraz art. 28 pkt 1 u.s.u.s. możliwe jest umorzenie wszystkich należności, gdy są one całkowicie nieściągalne. Wniósł aby Sąd zbadał, czy ZUS miał prawo wpisu hipoteki w dniu 4 kwietnia 2023 r., wiedząc, że należność z tytułu składek jest przedawniona. Skarżący wyjaśnił, że samochód osobowy marki [...] nie należy do niego, pomimo, że prawnie tak to wygląda (samochód zakupiła jego partnerka, biorąc w tym celu kredyt, a na niego został on zarejestrowany). Podniósł, iż dom jest w trakcie podziału majątku i z pewnością będzie musiał dokonać spłaty na rzecz byłej żony. Zdaniem skarżącego ewentualna egzekucja z ZUS doprowadziłaby do tego, że zostałby on zlicytowany a skarżący stałby się osobą bezdomną. Skarżący zwrócił się z prośbą o zbadanie, czy nie nastąpiło przedawnienie należności jeszcze przed wszczęciem egzekucji. Skarżący zawarł również prośbę o "sprawdzenie, czy ZUS mógłby umorzyć odsetki, a ewentualną kwotę główną rozłożyć na raty" i wskazał kwotę miesięcznej raty. Strona wyjaśniła również, że zgodziła się na rozwiązanie umowy o pracę za porozumieniem stron, gdyż rozwiązanie dyscyplinarne (z powodu korzystania ze zwolnień lekarskich lub braku pełnej sprawności fizycznej) wiązałoby się z negatywnym świadectwem pracy. Wskazał ponadto, że decyzja ZUS jest dla niego niezrozumiała pomimo znajomości jego sytuacji. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekając w powyższych ramach kontroli, Sąd uznał skargę za zasadną. Podkreślić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie przedstawionych przez organ akt administracyjnych. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por.: wyrok NSA z 12.03.2024 r., III OSK 4835/21, CBOSA). Nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek sądy administracyjne posiadają kompetycję do oceny upływu terminu przedawnienia tych składek, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1569/20 (CBOSA). NSA podkreślił, że jest to nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek sądu do skontrolowania postępowania dotyczącego umorzenia należności z tytułu składek czy postępowanie to posiadało swój przedmiot, czyli, czy składki te istniały podczas procedowania przez ZUS w przedmiocie ich umorzenia. Zatem sąd, kontrolując decyzję o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności z tytułu składek czy odsetek od zaległych składek, musi dokonać kontroli, czy organ prawidłowo ustalił, że na dzień wydania decyzji w zakresie umorzenia nadal istnieją należności i w jakiej wysokości. NSA stwierdził, że warunkiem sine qua non prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest ich istnienie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 868/21 (CBOSA), ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją (np. nie uległy przedawnieniu), to warunek wstępny do procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. Organ posiada kompetencję do ustalenia w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek, czy nie doszło do przedawnienia tych należności, zaś sąd administracyjny kognicję do kontroli wydanej przez organ w tym przedmiocie decyzji. Zasady przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wynikają z regulacji art. 24 ust. 4 - 6 u.s.u.s. Od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. termin przedawnienia należności z tytułu składek wynosił 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się one wymagalne, przy czym określone ustawowo okoliczności mogły wpłynąć na bieg terminu przedawnienia. (Dz. U. z 2011 r., Nr 232, poz. 1378, dalej: ustawa o redukcji) zmieniające brzmienie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r.) należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy o redukcji, do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (pięcioletni okres przedawnienia), z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Zatem do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (wedle starych zasad z zastosowaniem dziesięcioletniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie pięcioletni termin przedawnienia, z istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 27 ust. 2 ustawy o redukcji, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Powołana regulacja oznacza, że wybór odpowiedniego terminu przedawnienia pięcioletniego (liczonego od dnia 1 stycznia 2012 r.) lub dziesięcioletniego (liczonego od daty wymagalności składki) — w zależności od tego, który z nich jest korzystniejszy dla zobowiązanego (upłynie wcześniej). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie kwestia terminu przedawnienia i zawieszenia jego biegu nie została wyjaśniona w sposób wystarczający. Ogólnikowe informacje zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniają w sposób nie budzący wątpliwości tego, czy w odniesieniu do zaległości za wskazane okresy składkowe (za lata 2006-2009) nie nastąpiło przedawnienie. Organ nie przywołał w uzasadnieniu przepisów prawa dotyczących okresów przedawnienia należności i nie podał, który z tych okresów miałby mieć zastosowanie w sprawie, a w zakresie okoliczności powodujących zawieszenie biegu terminu przedawnienia oraz powodujących brak możliwości przedawnienia (hipoteka) ograniczył się do ich zacytowania, bez przedstawienia analizy, czy wskazane zdarzenia wypełniają ustawowe przesłanki w tym zakresie. Wątpliwości budzi przy tym kwestia zastosowania przepisu art. art. 24 ust. 5 u.s.u.s., skoro – jak sam organ wskazuje – wpis hipoteki nastąpił w dniu 4 kwietnia 2023 r., a należności dotyczą lat 2006-2009. Nie sposób zatem wykluczyć, że do przedawnienia należności mogło dojść przed dokonaniem wpisu hipoteki, a przynajmniej organ nie podaje w tej mierze danych wystarczająco i jednoznacznie wskazujących na to, że taka sytuacja nie zachodzi i że należności nie były jeszcze w tej dacie przedawnione. Należy również zauważyć, że organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że w dniu 17 czerwca 2016 r. skierowano do strony zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości zadłużenia za okres od czerwca 2006 r. do września 2009 r., które zostało doręczone w dniu 27 czerwca 2016 r. Następnie wskazano, że decyzja o wysokości zadłużenia została wydana w dniu 17 sierpnia 2016 r. i doręczona w dniu 22 sierpnia 2016 r., a od decyzji tej skarżący nie złożył odwołania i zostały podjęte działania egzekucyjne, które aktualnie są prowadzone. Organ nie powołał się przy tym na treść przepisu art. 24 ust. 5 f u.s.u.s. i nie zbadał, czy tego rodzaju decyzje wypełniają przesłanki do uznania, że zaszła przesłanka zawieszenia biegu przedawnienia określona w tym przepisie. Nie wskazał również daty rozpoczęcia konkretnych czynności egzekucyjnych w odniesieniu do poszczególnych należności mogących ulec przedawnieniu i nie przeprowadził ich analizy z punktu widzenia art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Informacje dotyczące wskazanych wyżej kwestii powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, podane w sposób zrozumiały, czytelny i jasny dla strony. Organ nie wyjaśniając tej kwestii dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (por.: wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 175/21 i z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 95/23,CBOSA). W konsekwencji nie sposób także uznać, że w omawianej sytuacji uzasadnienie zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie miałoby spełniać wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym, Sąd uznał, że decyzje zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w wyroku i dokona pogłębionej analizy kwestii przedawnienia należności, zgodnie z treścią powyższych rozważań. Dopiero w razie stwierdzenia na podstawie tej analizy, że należności te nie uległy przedawnieniu, organ dokona ponownej oceny przesłanek ich umorzenia. Badanie prawidłowości tej oceny jest na tym etapie przedwczesne. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.