III SA/Wr 297/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar, Asesor WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Anna Kuczyńska – Szczytkowska, Protokolant Referent Tomasz Gołębiowski, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 maja 2023 r., sprawy ze skargi R. G., na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, z dnia 19 stycznia 2022 r. nr BP.501.2076.2021.1091.GR4.165173, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, , , uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 8 października 2021 r., nr WITD.DI.0152.IV0190/78/21;, zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego., , Przedmiotem skargi R. G. (dalej: strona, strona skarżąca) jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ odwoławczy, GITD) z 19 stycznia 2022 r. nr BP.501.2076.2021.1091.GR4.165173 utrzymująca w mocy decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ pierwszej instancji, WITD) z 8 października 2021 r. nr WITD.DI.0152.IV0190/78/21 o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: Kpa), art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1, art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz.919; dalej: utd), lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym o transporcie drogowym, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28.02.2014, str. 1), art. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/1054 z dnia 15 lipca 2020r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 w odniesieniu do minimalnych wymogów dotyczących maksymalnego dziennego i tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, minimalnych przerw oraz dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 165/2014 w odniesieniu do określania położenia za pomocą tachografów (Dz. Urz. UE L Nr 249, str. 1). Z uzasadnienia decyzji GITD oraz poprzedzającej jej decyzji WITD, jak i przekazanych akt sprawy administracyjnej wynika, że karę nałożono, w związku deliktem opisanym w załączniku nr 3 do utd pod pozycją l.p. 6.2.1. jako "niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi". Powyższe stwierdzono podczas kontroli drogowej w dniu 8 sierpnia 2021 r. pojazdu, którym wykonywany był krajowy transport drogowy osób na rzecz i w imieniu R. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. Pojazdem kierował R. W. w załodze razem z T. S. Przebieg kontroli został utrwalony w protokole kontroli, który został podpisany przez kierujących. Jak wyjaśniono w momencie zatrzymania do kontroli, przebywający na siedzeniu pasażera drugi kierowca T. S. nie rejestrował swojej aktywności na swojej imiennej karcie kierowcy za pomocą tachografu, jego karta kierowcy znajdowała się poza urządzeniem rejestrującym. Przesłuchany w charakterze świadka przyznał się do popełnienia naruszenia, tłumacząc się brakiem dostatecznej wiedzy na temat obsługi tachografu. Dalej, wskazano również, że analiza danych cyfrowych odczytanych z tachografu pojazdu, w korelacji z przesłuchaniem w charakterze świadka kierowcy R. W. wykazała, iż kierujący w godz. 11:25 do 17:03 dnia 8 sierpnia 2021 r. przebywał w pojeździe na siedzeniu pasażera, jako drugi kierowca i nie rejestrował aktywności na swojej imiennej karcie kierowcy, karta znajdowała się poza tachografem. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca także przyznał się do popełnienia naruszenia, tłumacząc je brakiem dostatecznej wiedzy na temat obsługi tachografu. Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy GITD uznał, że zasadne jest utrzymanie decyzji organu I instancji nakładającej karę pieniężną za stwierdzone naruszenia. Jednocześnie - odnosząc się do zarzutów odwołania strony - dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego zważył, iż pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wskazał, że organ I instancji rozstrzygnął sprawę z poszanowaniem wszelkich zasad postępowania administracyjnego. Dodatkowo uznał, że strona nie przedstawiła żadnych dowodów oraz okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania art. 92c utd. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, strona zaskarżyła decyzję GITD wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowanie. Strona ewentualnie wniosła o uchylenie decyzji GITD oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona zawnioskowała także o zwrot kosztów postępowania. Strona zarzuciła decyzji naruszenie art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 ust. 1, art. 81 kpa, polegające na nie wyjaśnieniu sprawy co do istoty, zaniechanie rozpatrzenia sprawy, które spowodowało wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego przez organ i wadliwe rozstrzygnięcie a także naruszenie art. 107 § 1, w związku z art. 104 § 4 kpa, polegające na nie odniesieniu się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich faktów i dowodów zgromadzonych w trakcie postępowania zarówno przez organ I instancji jak i organ odwoławczy. Dodatkowo strona oparła swoją argumentację na niezasadnym niezastosowaniu przepisu art. 92c utd. W odpowiedzi na skargę GITD podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji GITD doprowadziła Sąd do wniosku, że narusza ona przepisy prawa materialnego, co wprost skutkuje koniecznością jej uchylenia. W niniejszej sprawie niewątpliwie zastosowanie mają przepisy utd. Ustawa ta przewiduje sztywną wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów transportu drogowego. Z kolei w art. 92b i 92c utd uregulowane zostały odrębne przesłanki odstąpienia od nałożenia kary. To oznacza, że mocą art. 189a § 2 i nie ma możliwości ich miarkowania w oparciu o przepisy działu IVa Kpa. Zgodnie z art. 92a ust. 1 utd podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. Przy tym w świetle ust. 3 suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12.000 złotych. Zgodnie z ust. 7 wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Przy tym w myśl art. 92b ust. 1 utd, nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, b) rozporządzenia (UE) nr 165/2014, c) Umowy AETR, d) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców; 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Stosownie zaś do treści art. 92c ust. 1 utd, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Jak Sąd już wskazał organy obu instancji stwierdziły następujące naruszenie obowiązków i warunków przewozu drogowego tj.: niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi opisane w pozycji lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do utd. W rezultacie tego na stronę skarżącą została nałożona kara pieniężna w wysokości 10.000 zł. Niemniej Sąd - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - dostrzegł, że organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni prawa materialnego w tym zakresie. W tym miejscu wymaga przypomnienia, że wskazane wyżej naruszenie zawarte jest w wykazie naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 utd, a opisane zostało szczegółowo w części obejmującej przepisy o stosowaniu tachografów (lp. 6 załącznika nr 3 do utd). Źródłowo problematykę w tym zakresie co do wagi poszczególnych naruszeń regulują przepisy rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE. L nr 74 z dnia 19 marca 2016, str. 8 - dalej jako: rozporządzenie nr 2016/403). Do problematyki wagi poszczególnych naruszeń odnoszą się też przepisy powoływanego już rozporządzenia nr 561/2006. Jak stanowi pkt 26 preambuły rozporządzenia nr 561/2006, państwa członkowskie powinny ustanowić przepisy dotyczące kar stosowanych w przypadku naruszeń przepisów niniejszego rozporządzenia oraz zapewnić ich wykonanie. Kary te muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące. Wspólny zakres środków dostępnych Państwom Członkowskim powinien zawierać także możliwość unieruchomienia pojazdu w razie wykrycia poważnych naruszeń. Zawarte w niniejszym rozporządzeniu przepisy dotyczące kar lub postępowania nie powinny naruszać przepisów krajowych dotyczących ciężaru dowodu. Dlatego obowiązująca obecnie treść załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym uwzględnia postulaty zawarte w rozporządzeniu Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. Komisja rozporządzeniem tym dokonała kategoryzacji wagi naruszeń przepisów UE z uwzględnieniem także rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. Urz. UE. L z 2009 r. nr 300, str. 51). Znamiennym jest także to, że również w rozporządzeniu nr 1071/2009 podkreślono w pkt 21 preambuły, że państwa członkowskie powinny przewidzieć sankcje za naruszenia niniejszego rozporządzenia, a sankcje te powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. W tym stanie rzeczy interpretacja opisu naruszeń i kwalifikacja ustaleń kontroli podmiotu wykonującego przewozy drogowe do odpowiednich grup naruszeń winna uwzględniać wskazówki zawarte w rozporządzeniu nr 2016/403, w tym także w zakresie podstawy prawnej naruszenia, rozgraniczającej, rozróżniającej poszczególne grupy naruszeń. Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, naruszenie przepisów o stosowaniu tachografów (lp. 6 załącznika nr 3 do utd), kwalifikacja naruszenia do odpowiedniej grupy naruszeń określonych w tabeli 2 załącznika I do rozporządzenia nr 2016/403, dotyczy tylko przewoźników drogowych. Zalicza się do grupy naruszeń lp. 6.2 załącznika nr 3 do u.t.d. – wykonywanie przewozu drogowego z ingerencją w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf. Z rozporządzenia nr 2016/403 wynika, że prawodawca unijny podał kategorie i rodzaje poważnych naruszeń przepisów UE w komercyjnym transporcie drogowym podzielone na trzy kategorie wagi naruszeń według stwarzanego przez nie ryzyka śmierci lub ciężkich obrażeń bądź zakłócenia konkurencji na rynku transportu drogowego. W załączniku I tabeli nr 2 tego rozporządzenia nr 2016/403 – Grupa naruszeń przepisów rozporządzenia nr 165/2014 wykazane zostało naruszenie nr 8 - Niewłaściwe użytkowanie tachografu (np.: niewłaściwe stosowanie w sposób świadomy, dobrowolny lub pod przymusem, brak instrukcji dotyczących właściwego użytkowania itd.) - bardzo poważne naruszenie - którego podstawę prawną kwalifikacji stanowi art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014. Zgodnie z art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy zapewniają poprawne działanie i właściwe użytkowanie tachografów i kart kierowcy. Przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy stosujący tachografy analogowe zapewniają ich poprawne działanie i prawidłowe stosowanie wykresówek. Z kolei art. 33 ust. 1 ww. rozporządzenia kształtuje szczególną odpowiedzialność. Przedsiębiorstwa transportowe są odpowiedzialne za zapewnienie, by ich kierowcy byli właściwie wyszkoleni i poinstruowani w zakresie prawidłowego działania tachografów, zarówno cyfrowych, jak i analogowych, przeprowadzają regularne kontrole, by zapewnić właściwe użytkowanie tachografów przez swoich kierowców i nie udzielają kierowcom żadnych bezpośrednich ani pośrednich zachęt, które mogłyby skłaniać ich do niewłaściwego używania tachografów. Przedsiębiorstwa transportowe wydają wystarczającą liczbę wykresówek kierowcom pojazdów wyposażonych w tachografy analogowe, mając na uwadze indywidualny charakter wykresówki, długość okresu pracy i możliwość zaistnienia konieczności ich wymiany, w przypadku gdy zostaną zniszczone lub zatrzymane przez upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Przedsiębiorstwa transportowe wydają kierowcom tylko wykresówki zgodne z homologowanym wzorem i odpowiednie do użycia w urządzeniu zainstalowanym w pojeździe. W przypadku gdy pojazd wyposażony jest w tachograf cyfrowy, przedsiębiorstwo transportowe i kierowca zapewniają, biorąc pod uwagę długość okresu pracy, by drukowanie danych z tachografu na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych mogło być prawidłowo przeprowadzone w razie kontroli. W zaskarżonej decyzji tymczasem organ odwoławczy zinterpretował przedmiotowe naruszenie odwołując się do treści art. 34 rozporządzenia nr 165/2014. Stwierdzone przez organ naruszenie i niekwestionowane przez stronę – niezalogowanie karty kierowcy w tachografie przed rozpoczęciem zadania przewozowego, karta wyjęta z tachografu - nie może być kwalifikowane do naruszeń lp. 6.2 załącznika nr 3 do u.t.d. i tym bardziej do lp. 6.2.1., które wymaga co do zasady ingerencji w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf. Niezalogowanie karty kierowcy w tachografie odpowiada, jak słusznie wskazał GITD w zaskarżonej decyzji, dyspozycji art. 34 rozporządzenia nr 165/2014, a zwłaszcza jego ust. 1 zdanie pierwsze: Kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu. Nie wyjmuje się wykresówki ani karty kierowcy z urządzenia rejestrującego przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona. Naruszenie opisane w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. winno być kwalifikowane wg art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014, a nie wg art. 34 tego rozporządzenia, który ma odrębną kwalifikację jako naruszenie zasad i warunków użytkowania tachografu (lp. 6.3 załącznika nr 3 do u.t.d.). Sąd podkreśla przy tym, że nie może być swobody w kwalifikowaniu takiego naruszenia, bowiem skuteczne i jednolite egzekwowanie przepisów ma służyć osiągnięciu celów rozporządzenia nr 561/2006 (motyw 3 i 27), a kary z tytułu naruszeń tego rozporządzenia muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące (motyw 26). Podsumowując, kwalifikowanie naruszenia art. 34 rozporządzenia nr 561/2006 do lp. 6.2.1. załącznika do utd jest nieprawidłowe (por. uzasadnienie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2022 r., III SA/Wr 722/20, pogląd ten został zaprezentowany także np. w wyroku WSA w Opolu z 7 czerwca 2022 r., II SA/Op 56/22 oraz wyroku WSA w Gliwicach z 23 sierpnia 2022 r., III SA/Gl 122/22). Z tych przyczyn Sąd doszedł do przekonania, że organy naruszyły art. 92a ust. 1 oraz ust. 7 utd, w związku z lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do utd, poprzez wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co wyżej wykazano. Co do pozostałych zarzutów skargi w tym dotyczących braku zastosowania przesłanek egzoneracyjnych, kontrola zaskarżonej decyzji byłaby przedwczesna. Sąd nie może zastąpić organów w kompetencjach przypisanych organowi administracji. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję GITD oraz decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.