III SA/Wr 301/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Moskała, Małgorzata Malinowska-Grakowicz, , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi T D na decyzję Z U S z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją Z U S, po rozpatrzeniu wniosku T D o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia długu z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne - powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 83 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze. zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.u.s.") - utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. (Nr [...]), odmawiającą umorzenia wspomnianych zaległości. Według organu odwoławczego, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia długu T D podniósł, że spełniona została przesłanka do umorzenia zaległości płatniczych, gdyż Urząd Skarbowy stwierdził wobec wnioskodawcy całkowitą nieściągalność należności. Ponadto, spłata zadłużenia pozbawiłaby wnioskodawcę i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.), jako że zarówno T D, jak i jego [...], są osobami bezrobotnymi bez prawa do zasiłku i utrzymują się dzięki świadczeniom otrzymywanym z M O P S. Organ odwoławczy podkreślił, że przy ponownym rozpatrywaniu wniosku strony uwzględnił, że T D i jego [...] są bezrobotni, wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe z [...],[...] ([...] i [...] lat) i [...], jak i to, że M O P S w S przyznał T D zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w wysokości [...] zł miesięcznie (do [...] r.) oraz świadczenie pieniężne na żywność dla rodziny w łącznej kwocie [...] zł miesięcznie. Łączna kwota pomocy wyniosła około [...] zł miesięcznie. Wnioskodawca oświadczył, że rodzina utrzymuje się głównie dzięki pomocy [...], pobierającej [...] w kwocie około [...] zł miesięcznie. Łączny dochód [...] rodziny stanowi około [...] zł miesięcznie, a większość [...] otrzymywanej przez [...] przeznaczana jest na leki. Organ odwoławczy zauważył, że wnioskodawca nie przedstawił dokumentów (np. faktur z apteki), potwierdzających koszt zakupu lekarstw, jak też nie złożył rachunków odzwierciedlających koszty utrzymania mieszkania, dołączając do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jedynie dowód wpłaty [...] zł z tytułu zadłużenia za energię elektryczną (wpłata z dnia [...] r.). W takiej sytuacji - jak zauważył organ - decyzję wydano na podstawie dokumentów oraz informacji będących w dyspozycji Oddziału ZUS. Odnosząc się do treści art. 28 ust. 2 u.s.u.s., organ rozpoznający sprawę zauważył, że zadłużenie wnioskodawcy było przedmiotem postępowania egzekucyjnego, jednakże - wobec bezskuteczności egzekucji - Urząd Skarbowy w K umorzył postępowanie (postanowienie z dnia [...] r.) wskutek stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności długu. Według organu, fakt stwierdzenia nieściągalności w [...] r. (do czego nawiązują regulacje zawarte w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s.) nie może być jednak podstawą do umorzenia całego długu i nie obliguje organów do takich działań. Nawet w sytuacji stwierdzenia całkowitej nieściągalności ZUS nie jest zobowiązany do umorzenia zaległości. Nie można bowiem z umorzenia należności czynić powszechnie stosowanego środka do zwalniania z zapłaty składek z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Według organu, w formularzu "Oświadczenie o posiadanym majątku ruchomym, nieruchomościach oraz prawach majątkowych" wnioskodawca nie ujawnił, że jest wraz z [...] współwłaścicielem [...] nieruchomości ujętych w księgach wieczystych o numerach [...],[...] i [...], wskazując jedynie na prawo własności mieszkania. Przeciwko umorzeniu przemawia, zdaniem organu, fakt zabezpieczenia długu przez wpis hipoteki na nieruchomościach stanowiących własność i współwłasność wnioskodawcy, co oznacza możliwość dochodzenia należności z przedmiotu zabezpieczenia. Wnioskodawca nie wykazał dotychczas inicjatywy ewentualnej sprzedaży przysługujących mu udziałów w [...] nieruchomościach, aby uregulować zadłużenie. Powołując się na § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), organ administracji publicznej podkreślił, że ciężar dowodu istnienia przesłanek umorzenia należności spoczywa na wnioskodawcy. W postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że sytuacja T D jest trudna, jednakże ZUS został pozbawiony możliwości dokonania dogłębnej i całkowitej analizy sytuacji, albowiem wnioskodawca nie przedstawił wydatków na utrzymanie mieszkania, nie udokumentował też kwot przeznaczanych na leki dla [...]. Wskazując na art. 28 ust. 3a u.s.u.s., organ orzekający w sprawie zauważył, że składki mogą być umorzone, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Ważny interes zobowiązanego występuje wówczas, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków, płatnik nie jest w stanie uregulować zaległości. Tymczasem wnioskodawca nie wykazał, zdaniem organu, że zadłużenie powstało wskutek nadzwyczajnych okoliczności jak klęska żywiołowa, zdarzenie losowe. Według organu, T D nie podnosił, że jest niezdolny do pracy ze względu na stan zdrowia. Wnioskodawca jest osobą w wieku aktywności zawodowej i nie stwierdzono u niego niezdolności do pracy, co oznacza, że ma możliwość wykonywania pracy zarobkowej i uzyskiwania dochodów. Od [...] r. jest zarejestrowany jako bezrobotny, jednakże na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można stwierdzić, czy stara o pracę. W końcowej części uzasadnienia organ wywiódł, że decyzja w sprawie umorzenia należności jest oparta na tzw. uznaniu administracyjnym, co oznacza, że nawet wystąpienie przesłanki określonej ustawą nie stanowi automatycznie podstawy do umorzenia, ponieważ decyzja w tym zakresie jest podejmowana po rozważeniu wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, również w kontekście stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Nawet w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy, ZUS nie jest zobowiązany do umorzenia zaległości. W konkluzji uzasadnienia stwierdzono, że uwzględniając ustalenia ZUS a także okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę i przedstawione dowody, organ nie znalazł uzasadnienia do umorzenia zaległości, a tym samym do zmiany lub uchylenia decyzji ZUS z dnia [...] r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu T D zakwestionował rozstrzygnięcie Z U S i wniósł o umorzenie należności wobec tego podmiotu. Skarżący podkreślił, że postanowieniem z dnia [...] r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w K umorzył postępowanie egzekucyjne względem skarżącego wskutek stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia, co odpowiada postanowieniom art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Zauważył ponadto, że spłata zadłużenia pozbawiłaby skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, gdyż od dłuższego czasu znajduje się wraz ze swoją rodziną w trudnej sytuacji materialnej i pomimo usilnych starań nie udało się skarżącemu znaleźć zatrudnienia, które pozwoliłoby na zaspokojenie potrzeb egzystencjalnych rodziny i umożliwiło uregulowanie zobowiązań wobec ZUS. Skarżący i jego [...] są osobami długotrwale bezrobotnymi i nie mają prawa do zasiłku, utrzymują się dzięki zasiłkom z M O P S w S oraz pomocy [...], z którą rodzina skarżącego prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Większość [...] przeznaczana jest na leki dla [...], jako że jest to osoba chora. Stan zdrowia [...] nie pozwala [...] skarżącego podjąć zatrudnienia. Odnosząc się do twierdzenia organu, według którego skarżący jest właścicielem [...] nieruchomości, T D wyjaśnił, że nie posiada [...] nieruchomości, jest bowiem właścicielem jednej nieruchomości mieszkaniowej, do której należy [...] i [...], dlatego też skarżący nie może zbyć takiej nieruchomości. Skarżący uważa, że w jego sprawie została spełniona przesłanka przewidziana w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., gdyż opłacenie zaległości pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Skarżący podkreślił, że jest [...] ([...] i [...] lat), którym nie jest w stanie zapewnić prawidłowego rozwoju ze względu na trudną sytuację życiową. W odpowiedzi na skargę Z U S wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Zaskarżona decyzja nie może pozostać w zbiorze zgodnych z prawem indywidualnych rozstrzygnięć z zakresu administracji publicznej, gdyż została wydana bez należytego wyjaśnienia i oceny wszystkich, istotnych dla właściwego załatwienia sprawy administracyjnej, okoliczności oraz zebranych dowodów, co uchybia regułom proceduralnym wyrażonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustalając sytuację materialną wnioskodawcy, Z U S zwrócił wprawdzie uwagę na przyznawane rodzinie skarżącego przez M O P S w S świadczenia, jednakże nie odniósł się do tej okoliczności i nie rozważył jej znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Tymczasem z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że w [...] r. ([...] decyzje z dnia [...] r., a więc w okresie wystąpienia T D o umorzenie zaległości) skarżącemu i członkom jego rodziny (M R, N D i E D) przyznano świadczenia pieniężne na żywność oraz zasiłek okresowy z powodu bezrobocia, natomiast w [...] r. ([...] decyzje - z [...] r. i z [...] r.) zasiłek okresowy z powodu bezrobocia, świadczenia pieniężne na żywność oraz pomoc w zakresie dożywiania, co wskazywałoby na trudną sytuację materialną skarżącego i osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Faktów tych nie sposób pominąć przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Przyznanie przez organy pomocy społecznej wspomnianych świadczeń, w tym zasiłku na żywność, nakazuje rozważyć, czy w takiej sytuacji zapłata należności wobec ZUS nie pozbawiłaby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Trzeba przy tym mocno podkreślić, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której - z jednej strony - osoba ubiegająca się o umorzenie zaległości płatniczych otrzymuje świadczenia z pomocy społecznej (a więc ze środków publicznych), z drugiej zaś - pozostaje zobowiązana do spełnienia świadczeń publicznoprawnych i odpowiada za nie całym swoim majątkiem, w tym także zasiłkami z pomocy społecznej, przekazując je do innego funduszu o charakterze publicznym. Niedopuszczalne jest bowiem przyznawanie świadczeń z jednego funduszu publicznego (funduszu pomocy społecznej), z jednoczesnym sięganiem po te walory i przekazywanie ich do innego funduszu publicznego (funduszu ubezpieczeń społecznych). Z tych względów, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Z U S uwzględni fakt korzystania przez wnioskodawcę i jego rodzinę z pomocy społecznej oraz dokona oceny tej okoliczności w kontekście przesłanek umożliwiających umorzenie zaległości płatniczych wobec Zakładu. Odnosząc się do - mającego, według organów, przemawiać przeciwko umorzeniu zaległych składek - argumentu o przysługiwaniu wnioskodawcy prawa współwłasności w [...] nieruchomościach (co mogłoby sugerować wypłacalność dłużnika), należy zauważyć, że przed sformułowaniem takiego twierdzenia organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego w tym zakresie. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych umowy sprzedaży (w formie aktu notarialnego) wynika, że [...] E i T D nabyli (za cenę [...] zł) od Agencji Własności Skarbu Państwa prawo własności lokalu mieszkalnego (w budynku [...]) wraz z odpowiednimi udziałami (jak każdy nabywca odrębnej własności lokalu) w działkach obejmujących [...], [...] oraz [...]. W takim stanie rzeczy nie można zgodzić się z sugestią organów, jakoby własność lokalu i związane z tym prawem udziały we wspólnych gruntach nabywców mieszkań, świadczyły o możliwościach płatniczych wnioskodawcy, skoro przedmiotem odrębnej własności jest w istocie lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wnioskodawcy i jego bliskich, nie zaś nieruchomość przeznaczona na inne cele. Przysługiwanie prawa własności lokalu, wykorzystywanego przez wnioskodawcę i jego rodzinę wyłącznie do zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych, nie może samo przez się stanowić negatywnej przesłanki do odmowy umorzenia zaległości. Ponieważ wszczęte skargą T D postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organy administracji publicznej przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto - stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. - należało orzec jak w punkcie I sentencji. Podstawę orzeczenia zawartego w punkcie II stanowi art. 152 u.p.s.a.