III SA/Wr 302/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Protokolant st. specjalista Katarzyna Jastrzębska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi E. K. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udzielenia Burmistrzowi Miasta L. wotum zaufania I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy L. na rzecz skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi E. K. (dalej: skarżąca, strona) jest uchwała Rady Miejskiej w L. nr [...] z [...] r. w sprawie udzielenia Burmistrzowi Miasta L. votum zaufania. W dniu [...] maja 2019 r ., przez Burmistrza Miasta Lubawka E. K., został przedstawiony Radzie Gminy L. (dalej też: Rada) raport o stanie gminy. Po odczytaniu raportu Przewodniczący Rady otworzył dyskusję nad raportem, jednak nikt z obecnych nie zabrał głosu, wobec czego przystąpiono do głosowania nad votum zaufania dla Burmistrza L. Siedmiu radnych głosowało za udzieleniem votum zaufania, nikt nie głosował przeciw, sześciu radnych wstrzymało się od głosu. Pod głosowanie podano uchwałę o udzieleniu votum zaufania burmistrzowi – siedmiu radnych głosowało za udzieleniem votum zaufania, sześciu wstrzymało się od głosu, nikt nie głosował przeciw. Wobec braku bezwzględnej większości głosów za udzieleniem votum zaufania, zgodnie z art. 28aa ust. 9 zd. 3 u.s.g., skutkiem było podjęcie uchwały o nieudzieleniu Burmistrzowi Miasta L. votum zaufania. W skardze wniesionej [...] lipca 2019 r. do WSA we W. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] z [...] maja 2019 r. i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła wydanie ww. uchwały z naruszeniem przepisów 28aa ust. 9 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym(Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) – dalej: u.s.g., przez podjęcie uchwały w sprawie nieudzielenia jej – jako Burmistrzowi Gminy L. – Miasta votum zaufania, bez podjęcia debaty nad raportem o stanie gminy, podczas gdy przeprowadzenie takiej debaty jest obowiązkowe. Zgodnie bowiem z art. 28aa ust. 4 u.s.g., rada gminy rozpatruje raport o stanie gminy podczas sesji, na której nad raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę. Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem burmistrzowi votum zaufania (art. 28aaa ust. 9 u.s.g.). Uchwałę o udzieleniu burmistrzowi votum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględna większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu burmistrzowi votum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi votum zaufania. Zdaniem skarżącej, intencją wprowadzenia obowiązku przygotowania i składania raportu o stanie gminy oraz instytucji votum zaufania było wprowadzenie nadzoru nad działalnością organu wykonawczego gminy, którego skutkiem może być pociągniecie burmistrza do odpowiedzialności społecznej przez możliwość przeprowadzenia referendum w sprawie jego odwołania. W świetle powyższego, z brzmienia art. 28aa należy wywodzić, że radni mają obowiązek zabrać głos w dyskusji, w szczególności ci, którzy mają wobec raportu jakieś uwagi czy zastrzeżenia. Samo zapoznanie się przez radnych z treścią raportu w efekcie jego "przedstawienia" nie spełnia ustawowego wymogu "rozpatrzenia" raportu. Wydaje się, że instytucja raportu o stanie gminy została wprowadzona jako jeden z najważniejszych aktów działalności organów gminy – uregulowano ją wśród przepisów ustrojowych gminy – zatem zachowanie radnych, w szczególności wyrażających niezadowolenie z kondycji gminy nie może polegać na bierności, tj. powstrzymaniu się od "rozpatrywania" sporządzonego przez wójta(burmistrza, prezydenta) raportu o stanie gminy. Skarżąca podkreśliła, że sama czynność "rozpatrywania" jest czynnością faktyczną i zakłada aktywność osób biorących udział w dyskusji , której przedmiotem powinny być kwestie podsumowania działalności burmistrza w roku poprzednim, w szczególności realizacja polityk, programów i strategii, uchwał gminy i budżetu obywatelskiego i w której radni powinni ustalić, czy wójt/burmistrz zrealizował swoje obowiązki w tym zakresie. W przeciwieństwie do udziału mieszkańców w debacie – który jest ich uprawnieniem i ma charakter dobrowolny, udział radnych należy uznać za obowiązkowy. Końcowo skarżąca podniosła, że wprowadzenie do ustawy instytucji raportu o stanie gminy ma służyć zaznajomieniu mieszkańców , w tym radych z kondycja gminy i nie może być podstawą wyłącznie politycznego "rozliczania" burmistrza , gdyż w takim wypadku prowadziłoby do do niemożliwego do zaakceptowania wniosku, że rozwiązanie zawarte w art. 28aa u.s.g. byłoby skutecznym narzędziem dla ukształtowanego w radzie gminy układu politycznego, stojącego w opozycji do wójta, do podjęcia oderwanej od stanu gminy próby odwołania osoby urząd ten piastującej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w L. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślono, że zostały dopełnione wszystkie formalne wymogi poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie votum zaufania dla burmistrza. Nie istnieje przymus prowadzenia debaty. Przewodniczący Rady otworzył dyskusję nad raportem, w której nikt nie wziął udziału, jednak wbrew stanowisku skarżącej, fizyczne niezabranie głosu przez radnych czy też mieszkańców gminy nie stanowi przeszkody z podjęciu uchwały w przedmiocie udzielenia burmistrzowi votum zaufania. Radzie pozostawiono ocenę działań organu wykonawczego, a tym samym Rada mogła postępowanie burmistrza ocenić negatywnie. Posługując się analogią do głosowania w sprawie udzielenia organowi wykonawczemu absolutorium Rada podniosła, że ustawodawca również w kwestii votum zaufania pozostawił pełna swobodę działania organowi stanowiącemu gminy. Nie zostały bowiem wprowadzone żadne kryteria, którymi rada ma się kierować oceniając raport – zapisy art. 28aaa są w tej kwestii identyczne z treścią art. 28 a u.s.g. organ odwołał się na poparcie swojego stanowiska do wyroków sądów administracyjnych oraz piśmiennictwa, wskazując, że dokonana w formie wynika głosowania ocena cal kształtu działalności burmistrza walor polityczny i jest przeprowadzana w ramach politycznego, swobodnego uznania Rady. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz 1302 – dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Uchwała będąca przedmiotem skargi w niniejszej sprawie ma charakter szczególny, jako że jej źródłem jest swoiste zaniechanie ustawodawcze organu gminy (które nie powinno jednak być utożsamiane z jego bezczynnością). Jak bowiem stanowi art. 28aa ust. 9 zd. trzecie u.s.g., "Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania". Skarżona uchwała – której treścią jest nieudzielenie Burmistrzowi Miasta L. votum zaufania - zaistniała więc z mocy prawa, na skutek niepodjęcia przez Radę uchwały o treści poddanej pod głosowanie (o udzieleniu votum zaufania). Tego rodzaju źródło uchwały nie wpływa jednak odmiennie na prawo do wniesienia na nią skargi do sądu administracyjnego, skoro pozostaje ona w obrocie prawnym, wywierając skutki równorzędne z podjęciem przez Radę uchwały o nieudzieleniu Burmistrzowi votum zaufania. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie spełniony został również warunek wniesienia skargi przez uprawniony do tego podmiot. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. , zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Z powyższego należy zatem wywodzić konieczność wykazania przez wnoszącego skargę, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza jego interes prawny, co trzeba rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Z normy prawnej wynikać może np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed utratą już zdobytych uprawnień (vide wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/GO 729/15) . Badając spełnienie tej przesłanki Sąd uznał, że nie sposób zakwestionować po stronie skarżącej istnienia interesu prawnego do wniesienia skargi, skoro jest ona osobą sprawującą funkcję burmistrza, na skutek uzyskania mandatu imiennego w głosowaniu powszechnym. Stanowisko to potwierdzają przywołane w skardze orzeczenie ( postanowienie NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn.. akt II GSK 38/14, wyrok NSA z 18 lutego 2019 r., sygn.. akt I GSK 2998/18, wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1531/17), nie jest ono także kwestionowane w niniejszej sprawie przez Radę. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi Sąd uznał, że skarżona uchwała narusza prawo, wobec czego istniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Votum zaufania dla organu wykonawczego gminy jest instytucją nową, wprowadzoną do u.s.g. ustawą z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 130) – dalej: nowela do u.s.g. Procedura udzielenia votum zaufania oraz skutki uchwały w tym przedmiocie zostały uregulowane w art. 28aa u.s.g. oraz skorelowane z innym nowym rozwiązaniem – raportem o stanie gminy. Jak bowiem stanowi art. 28aa u.s.g.: 1. Wójt co roku do dnia [...] maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. 2. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. 3. Rada gminy może określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące raportu. 4. Rada gminy rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę. 5. W debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych. 6. W debacie nad raportem o stanie gminy mieszkańcy gminy mogą zabierać głos. 7. Mieszkaniec, który chciałby zabrać głos w trybie określonym w ust. 6, składa do przewodniczącego rady pisemne zgłoszenie, poparte podpisami: 1)w gminie do 20 000 mieszkańców - co najmniej 20 osób; 2)w gminie powyżej 20 000 mieszkańców - co najmniej 50 osób. 8. Zgłoszenie składa się najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień, na który zwołana została sesja, podczas której ma być przedstawiany raport o stanie gminy. Mieszkańcy są dopuszczani do głosu według kolejności otrzymania przez przewodniczącego rady zgłoszenia. Liczba mieszkańców mogących zabrać głos w debacie wynosi 15, chyba że rada postanowi o zwiększeniu tej liczby. 9. Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. 10. W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio. W przekonaniu Sądu, ocena prawidłowości przeprowadzonej w rozpoznawanej sprawie procedury głosowania nad votum zaufania dla Burmistrza Miasta L., a w konsekwencji legalności uchwały w tym przedmiocie, musi uwzględniać nie tylko literalne brzmienie poszczególnych przepisów art. 28aa u.s.g., ale też cel całej regulacji oraz wyraźnie ustanowione w tym artykule korelacje pomiędzy raportem o stanie gminy a instytucją votum zaufania, a także szerzej – podstawowe zasady prawa, wywodzone z Konstytucji RP i innych przepisów dotyczących samorządu terytorialnego. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że celem nowelizacji z [...] stycznia 2018 r. , interpretowanym w zgodzie z konstytucyjną zasadą praworządności oraz dającym się wyprowadzić z poselskiego projektu noweli do u.s.g., było niewątpliwie z jednej strony zwiększenie transparentności działalności organów gminy (przede wszystkim organu wykonawczego), z drugiej - zwiększenie partycypacji społecznej w kontroli działalności organów gminy oraz aktywizacja mieszkańców. Również z samego tytułu noweli do u.s.g. wynika, że została ona podjęta "w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów". Rozwiązania wprowadzone w art. 28aa u.s.g., takie jak właśnie obowiązek przedstawienia przez organ wykonawczy raportu o stanie gminy oraz przeprowadzenie nad nim debaty, w której dopuszczono czynny udział mieszkańców, a w ich następstwie głosowanie nad votum zaufania, służą bez wątpienia zwiększeniu tejże właśnie transparentności i społecznej kontroli. Przy spełnieniu tych celów instytucja votum zaufania może być oceniana pozytywnie, jako dodatkowy instrument skutecznej kontroli organu wykonawczego, jednak nie można się zgodzić, że cele te pozostają zachowane i realizowane w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie – nieudzielenia votum zaufania burmistrzowi przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek faktycznej debaty nad raportem o stanie gminy. Z brzmienia ar. 28 aa ust. 4 u.s.g. jednoznacznie wynika, że ustawodawca połączył udzielenie votum zaufania wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi miasta z rozpatrywaniem raportu o stanie gminy. Głosowanie nad votum zaufania dla organu wykonawczego stanowi ostatni etap procedury rozpatrywania raportu o stanie gminy (por. Krawczyk Ryszard P., Raport o stanie gminy, FK 2019/6/6-16, opubl. Lex) Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że związek ten ma charakter tylko czysto formalny - poprzez wprowadzenie wymogu przeprowadzenia głosowania nad votum zaufania po przedstawieniu raportu o stanie gminy, na tej samej sesji, ale w istocie formalne powiązanie tych dwóch instytucji jest wyrazem istniejącego między nimi związku o charakterze merytorycznym. Wskazuje na to wyraźnie ukształtowanie samej procedury w ten sposób, że głosowanie w sprawie votum zaufania musi być poprzedzone wysłuchaniem raportu o stanie gminy, który – co wynika z treści ust. 2 art. 28aa u.s.g. - jest przede wszystkim raportem o działalności organu wykonawczego i dotyczy ( w szczególności) realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Po raporcie ma mieć miejsce debata, a dopiero po niej głosowanie. Powyższe zaś nie pozwala zgodzić się ze stanowiskiem Rady, iż instytucja votum zaufania ma charakter czysto politycznej oceny i że przy podjęciu uchwały w tym przedmiocie Rady nie obowiązują żadne kryteria, wobec czego nie ma znaczenia, czy jakakolwiek debata nad raportem faktycznie się odbyła. Fakt, że ustawa nie formułuje uszczegółowionych kryteriów merytorycznych w tym zakresie nie oznacza, że ocena dokonywana w trybie votum zaufania może następować na warunkach całkowitej dowolności. Zdaniem Sądu, zaniechanie wskazania w ustawie kryteriów oceny działalności organu wykonawczego, dokonywanej w ramach procedury zawartej w art. 28aa u.s.g., należy odczytać jako zamierzone odstąpienie od tworzenia zawężającego katalogu kryteriów merytorycznej oceny, jednak musi to pozostać ocena o charakterze merytorycznym, faktycznie odnosząca do działań wójta/burmistrza/prezydenta miasta. Wszelkie oderwanie głosowania nad votum zaufania od treści ww. raportu prowadzi do wniosku, że niezależnie od działań organu wykonawczego i ich oceny, dopuszczalne byłoby nieudzielenie osobie pełniącej tę funkcje votum zaufania i tym samym stworzenie możliwości weryfikacji jej mandatu wyborczego w oparciu o zupełnie arbitralnie przyjęte przesłanki, którymi mogłyby być czysto personalne lub polityczne strategie. To zaś czyniłoby instytucję votum zaufania pozbawioną jakiegokolwiek sensu z punktu widzenia przedstawionych wyżej celów tj. zwiększenia nadzoru nad działalnością organu wykonawczego i transparentności jego działań. Wobec przyjętego w art. 28aa u.s.g. modelu procedowania, w tym wprowadzenia rozwiązania polegającego na "milczącym podjęciu uchwały" o nieudzieleniu votum zaufania burmistrzowi, jedynym elementem pozwalającym potwierdzić to niezbędne powiązanie pomiędzy oceną raportu o stanie gminy (i dokonaną w powiązaniu z nim oceną działalności organu wykonawczego) a decyzją rady w sprawie udzielenia votum zaufania organowi wykonawczemu, jest właśnie debata. W ramach tego elementu proceduralnego powinno bowiem nastąpić przedstawienie stanowisk radnych co do raportu, w szczególności w przypadku jego nieakceptacji. O ile można dopuścić koncepcję, że brak dyskusji poprzedzający udzielenie organowi wykonawczemu votum zaufania oznacza brak zastrzeżeń co do raportu przedstawionego przez ten organ i jego pełną akceptację, to w sytuacji nieudzielenia organowi wykonawczemu votum zaufania, uchylenie się przez radnych od zajęcia jakiegokolwiek stanowiska w debacie prowadzi do sytuacji w której: 1 ) nie można stwierdzić, że głosowanie nad votum zaufania miało związek z oceną raportu, a w konsekwencji - że w ogóle wykonana została jakaś forma nadzoru merytorycznego nad organem wykonawczym i spełniony został wspomniany cel przepisu w postaci zwiększenia społecznej kontroli, 2 ) dochodzi do całkowitego wypaczenia celu, jakim było zwiększenie transparentności działań organów gminy, skoro można założyć sytuację, że raport o stanie gminy potwierdza prawidłowe wykonanie obowiązków przez burmistrza, zaś radni z nieujawnionych powodów nie udzielają mu votum zaufania, otwierając drogę, do ewentualnego podważania jego mandatu wyborczego i zmniejszając przez to gwarancje z tego mandatu wynikające, 3) zlekceważone zostaje prawo mieszkańców gminy do informacji o działaniach jej organów, skoro zostali oni pozbawieniu możliwości poznania motywów nieudzilenia votum zaufania wybranemu przez tych mieszkańców wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi miasta. Ponadto proponowana przez Radę wykładnia art. 28aa ust. 4 i 9 u.s.g. pozostaje, zdaniem Sadu, w sprzeczności z wykładnią systemową wewnętrzną, dokonywaną na gruncie u.s.g. oraz innymi przepisami prawa, w tym Konstytucji RP. Biorąc pod uwagę regulacje ustrojowe oraz zasady dokonywania wyboru organów na szczeblu krajowym oraz lokalnym, brak jest przy tym podstaw do stosowania prostej analogii pomiędzy votum zaufania dla organu wykonawczego, wprowadzonego do ustaw samorządowych a votum zaufania dla rządu, udzielanego przez Sejm i wywodzenie w tej drodze o czysto politycznym charakterze instytucji votum zaufania, o której mowa w art. 28aa u.s.g. Votum zaufania dla rządu ma istotnie charakter czysto polityczny i jest wyrazem wyłącznie politycznej kontroli oraz źródłem politycznej odpowiedzialności. W przeciwieństwie jednak do rządu, którego skład i powstanie z założenia jest efektem rozkładu sił politycznych w parlamencie i którego źródłem legitymacji politycznej jest akceptacja przez ten Sejm, legitymacja polityczna organu wykonawczego gminy pochodzi z wyborów powszechnych i jest w tym sensie równorzędna do legitymacji członków rady gminy. Przyjęciu tezy o dopuszczalności wyłącznie politycznej oceny i głosowania nad votum zaufania dla burmistrza w oderwaniu od rozpatrzenia i oceny raportu o stanie gminy sprzeciwia się również wykładnia uwzględniająca treść art. 28a i 28b u.s.g. w związku z przepisami ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 741 ze zm.) - które to regulacja również stanowią dodatkowe instytucje kontrolne w stosunku do organu wykonawczego gminy i pozwalają na przeprowadzenie referendum w sprawie jego odwołania. Trzeba jednak podkreślić, że w żadnym z tych przypadków o referendum nie może decydować całkowicie dowolna i niepowiązana z oceną merytoryczną działalności burmistrza (czy to w obszarze wykonania budżetu, czy innym) inicjatywa organu stanowiącego gminy. Z treści art. 28b wynika wręcz wprost, że przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania organu wykonawczego gminy w przypadku innym, niż nieudzielenie wójtowi absolutorium lub nieudzielenie wójtowi wotum zaufania może mieć to miejsce jedynie na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady, a wniosek w tym przedmiocie wymaga formy pisemnej i uzasadnienia przyczyny odwołania oraz podlega zaopiniowaniu przez komisję rewizyjną. Powyższe wskazuje, zdaniem Sądu wyraźnie, że w przypadku gminy, w której organ wykonawczy pochodzi w wyborów powszechnych, nie została dopuszczona możliwość jego odwołania bez związku z oceną konkretnego obszaru jego działalności oraz bez ujawnienia jakichkolwiek motywów takiej oceny. W przypadku bowiem, gdy nie ma to miejsca w następstwie rozważenia raportu o stanie gminy lub oceny wykonania budżetu ( do której stosuje się już określone kryteria) musi to nastąpić na pisemnie uzasadniony wniosek, przy zachowaniu pozostałych wymogów formalnych. Również więc w tym kontekście należy odrzucić taką wykładnię art. 28aa ust. 9 u.s.g., która prowadziłaby do możliwości zweryfikowania mandatu organu samorządu terytorialnego, uzyskanego w wyborach powszechnych, w oparciu o arbitralną, w tym czysto polityczną ocenę dokonywana przez organ stanowiący samorządu terytorialnego. W istocie przepisy art. 28aa u.s.g. stanowiłyby wówczas jedynie powtórzenie rozwiązań zawartych w innych regulacjach ustawowych, co należy ocenić jako wadliwą wykładnię prawa. a niedopuszczalną należy tymczasem uznać taka wykładnię przepisów prawa i takie ich stosowanie, które prowadziłoby do wypaczenia ich sensu lub naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego. Nie można tracić z oczu, że radni są członkami kolegialnego organu władzy publicznej i jako tacy, w świetle art. 2 i 7 Konstytucji RP zobowiązani są w swojej działalności kierować się m.in. zasadą budowania zaufania do organów państwa. Nakaz działania na podstawie przepisów prawa oznacza także konieczność kierowania się przez organ takimi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego ( vide wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 25122/12). Jedynie zatem w wypadku ścisłego powiązania votum zaufania rozpatrzeniem raportu o stanie gminy i merytoryczną oceną działalności burmistrza można – co przejawia się właśnie w debacie nad raportem o stanie gminy - mówić także o jakimkolwiek sensie kontroli sądowej uchwał podejmowanych w tym zakresie. Co należy podkreślić, w przypadku sądowej kontroli nie chodzi przy tym o kontrolę słuszności udzielenia lub nieudzielenia votum zaufania, ale prawidłowość warunków podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Ta odbywa się przez kontrolę procedury. Przyjęcie tezy o dopuszczalności całkowicie arbitralnego działania członków Rady w odniesieniu do głosowania nad votum zaufania dla burmistrza tj. pominięcie faktycznej debaty - jedynego elementu procedury pozwalającego na ujawnienie merytorycznego stanowiska członków Rady co do raportu o stanie gminy i działalności burmistrza, a w konsekwencji na ocenę, czy w ogóle głosowanie nad votum zaufania miało związek z merytorycznymi aspektami działalności organu wykonawczego, musiałby sprowadzać się do zaakceptowania takiej wykładni art. 28aa u.s.g., która – co wyjaśniono powyżej – pozostawałoby w sprzeczności z celami wprowadzenia nowelizacji oraz podstawowymi zasadami porządku prawnego, w tym wyrażonymi w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP tj. zasadą państwa prawa i zasadą praworządności. Mając powyższe na uwadze Sąd stoi na stanowisku, że art. 28aa nie może być interpretowany, a co więcej realizowany, w taki sposób, który będzie dopuszczał stosowanie kryteriów wyłącznie politycznych lub personalnych w celu odsunięcia od sprawowania funkcji organu wykonawczego gminy osoby wybieranej na to stanowisko w bezpośrednich, powszechnych i demokratycznych wyborach. Instytucja votum zaufania musi być traktowana jako instrument dodatkowego, w stosunku do istniejących, nadzoru nad organem wykonawczym, powiązany ściśle ze zwiększeniem zakresu i nowymi narzędziami społecznej kontroli działalności tego organu oraz postulatem transparentności działań organów gminy i prawa mieszkańców gminy do informacji. Co za tym idzie stosowanie tego instrumentu musi nie tylko umożliwiać realizację tych celów, ale i kontrolę ich realizacji, poprzez zapewnienie możliwości zapoznania się z (przez organ wykonawczy, mieszkańców gminy oraz dokonujący kontroli uchwały Sąd) ze stanowiskiem radnych w odniesieniu do raportu o stanie gminy, tak by możliwe było co najmniej potwierdzenie, że w ogóle ocena tego raportu miała miejsce i w konsekwencji powiązanie z nią głosowania w sprawie votum zaufania. Prawidłowa, spójna wewnętrznie i zgodna z Konstytucją wykładnia art. 28 aa u.s.g. każe przyjąć, że uchwała w sprawie votum zaufania, o której mowa w ust. 9 tego artykułu, może być zgodnie z prawem podjęta, wyłącznie w związku z rozpatrzeniem raportu o stanie gminy i dokonaną na skutek tego oceną działalności organu wykonawczego – a co za tym idzie – tylko wówczas może wywołać skutek, o jakim mowa w ust. 10 art. 28aa u.s.g. Brak możliwości ustalenia takiego powiązania przesądza, zdaniem Sądu o wadliwości procedury podjęcia uchwały na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g., a w rezultacie - o niezgodności z prawem samej uchwały. Uchwała o nieudzieleniu votum zaufania organowi wykonawczemu gminy, podjęta niezgodnie z prawem, nie może natomiast być źródłem i podstawą realizacji przez radę gminy uprawnienia, w jakie wyposażono organ stanowiący gminy w art. 28aa ust. 10 u.s.g. Biorąc pod uwagę, że w rozpoznawanej sprawie Rada podjęła (milcząco) uchwałę o nieudzieleniu skarżącej jako Burmistrzowi Miasta L. votum zaufania z pominięciem jakiejkolwiek faktycznej debaty nad przedstawionym na sesji raportem o stanie gminy, Sąd, z przedstawionych wyżej względów uznał, że zaskarżona uchwała narusza prawo, wobec czego na podstawie art. 146 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, uwzględniając w nich wysokość uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi.