III SA/Wr 305/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Po rozpoznaniu odwołania B G od decyzji z dnia [...] r. Nr [...] K B P A R i M R w O , o odmowie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, D O R A R i M R we W , decyzją z dnia [...] r. Nr[...] , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji II instancji organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Dnia [...] r. strona złożyła wniosek o pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, deklarując działki ewidencyjne o numerach: [...] oraz[...] . Dołączyła plan rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, akty notarialne potwierdzające prawo własności gospodarstwa i zaświadczenia o okresie prowadzenia działalności rolniczej. Dnia [...] . złożyła zmianę do wniosku, deklarując działki o numerach:[...] , [...] [...] dołączając ponownie plan rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. O taką samą pomoc starał się też T G , [...] wnioskodawczyni, który dnia [...] r. złożył w organie I instancji wniosek o pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych podając działki ewidencyjne o numerach:[...] . Część z tych działek, o numerach: [...] wnioskodawczyni zadeklarowała dnia [...] r. Mąż wnioskodawczyni dnia [...] r. również złożył zmianę do wniosku podając działki ewidencyjne o numerach: [...] oraz [...] . Dnia [...] r. do organu I instancji wpłynęła korekta wniosku, gdzie wnioskodawczyni zadeklarowała identyczne działki jak w zmianie do wniosku, w wyniku której skorygowano dane w sprawie. Organ I instancji zakwestionował spełnienie przez wnioskodawczynię warunków określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Podkreślił, że składając dwa odrębne wnioski na wspieranie gospodarstw niskotowarowych [...] G dokonali podziału wspólnego gospodarstwa rolnego. Działki, których nie było we wniosku B G , zadeklarował we wniosku jej [...] T . Po zmianie wniosku przez oboje małżonków okazało się, że wymienili się oni działkami, stanowiącymi ich współwłasność. W tym stanie rzeczy organ I instancji decyzją z dnia [...] r. odmówił stronie przyznania wnioskowanej płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Od tej decyzji strona odwołała się. Organ II instancji powołał się na § 6 ust 4 pkt 3 powołanego rozporządzenia, według którego do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające prawo własności. Organ stwierdził, że grunty rolne stanowią współwłasność [...] G. W zaświadczeniu W G potwierdzono stan prawny gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha fizycznych, [...] ha przeliczeniowych. W wypisach z rejestru gruntów [...] G figurują także jako współwłaściciele zadeklarowanych działek rolnych. Organ II instancji stwierdził, że podstawy udzielania płatności dla gospodarstw niskotowarowych określa rozporządzenie Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia beneficjentem płatności jest producent rolny będący: osobą fizyczną; prowadził, przez okres co najmniej 3 lat przed dniem złożenia wniosku, działalność rolniczą w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego i reprodukcyjnego, produkcji warzywniczej, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowli i produkcji materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcji zwierzęcej typu przemysłowego, fermowego oraz chowu i hodowli ryb; w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą, o której mowa w pkt 2, w gospodarstwie rolnym: a. stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności, oraz b. będącym gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW (ESU) i nie więcej niż 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji 85/377/EWG z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz. Urz. WEL 220 z 17.08.1985, z zm.); 4. zobowiąże się do: a. realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego: - dotyczących prowadzenia działalności rolniczej lub pozarolniczej działalności gospodarczej, - zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, b. nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Organ podkreślił, że przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Producent rolny w dniu składania wniosku powinien zatem od trzech lat prowadzić działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym stanowiącym przedmiot jego własności albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności. Celem pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych jest zapewnienie przejściowego wsparcia finansowego niewielkim gospodarstwom w celu zwiększenia ich możliwości inwestycyjnych, a w konsekwencji osiągnięcia żywotności ekonomicznej gospodarstwa. Wsparcie to powinno zwiększyć możliwość restrukturyzacji i gospodarstw rolnych o niewielkim własnym potencjale ekonomicznym. Organ stwierdził, że strona znała przesłanki udzielania pomocy gospodarstwom niskotowarowym. Złożyła jednak wniosek i dokonywała zmian według własnego uznania. Dopiero w dniu złożenia odwołania przedstawiła umowę użyczenia z [...] r. Dokument ten nie mógł mieć zatem wpływu na stan prawny gospodarstwa [...] G w dniu złożenia wniosku, co wymagane jest rozporządzeniem z dnia [...] r. Umowa została natomiast zawarta po dniu złożenia wniosku, a przedstawiona organowi I instancji dopiero dnia [...] r. wraz z odwołaniem. W toku rozpatrywania sprawy organ II instancji stwierdził, że rozstrzygające znaczenie w sprawie ma § 3 ust. 1 pkt 3 lit a) rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. Przepis ten wskazuje jednoznacznie, iż w dniu złożenia wniosku producent rolny powinien w nim wskazać całe gospodarstwo rolne, na którym prowadzi działalność rolniczą, stanowiące przedmiot odrębnej własności wnioskodawcy albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności. Według organu, tylko obszar całego gospodarstwa rolnego stanowiący przedmiot współwłasności producenta rolnego i jego małżonka, na którym małżonkowie G prowadzili działalność rolniczą może być podstawą do obliczenia i zbadania, czy jest to gospodarstwo niskotowarowe o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 ESU (EJW) i nie więcej niż 4 ESU (EJW), w rozumieniu decyzji 85/377/EWG z dnia 7 czerwca 1985r. ustanawiającej wspólnotowa typologie gospodarstw rolnych (Dz.U. WE L 220 z 17 sierpnia 1985 r. ze zm.). Organ stwierdził, że sztuczny podział gospodarstwa rolnego na dwie lub więcej części jest niedopuszczalny. Stoi w sprzeczności z treścią aktów notarialnych potwierdzających, że [...] G nabyli razem przedmiotowe gospodarstwo. Ponadto należy uznać, że powyższe czynności podejmowane przez [...] G miały na celu obejście prawa i próbę wyłudzenia środków unijnych z A R i M R . W skardze na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B G zarzuciła organowi, że przyjął on błędnie pierwszą datę złożenia wniosku zamiast ostatecznej. [...] G byli w dniu złożenia wniosku współwłaścicielami działek rolnych o numerach [...]. Potwierdza to również zaświadczenie W , które stwierdza prawo własności, a nie posiadanie gruntów. Przed złożeniem wniosku małżonkowie podzielili grunty, jednak nie pomiędzy siebie, jak błędnie przyjmuje organ, ale pomiędzy siebie i [...] K – w drodze [...] do wyłącznego posiadania i wyłącznego użytkowania poszczególnych działek. W wyniku tego T G stał się jedynie posiadaczem działki nr [...] . Następnie skarżąca przyjęła za wiążące pojęcie "gospodarstwo rolne" według ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wynika z tego, że skarżąca jest odrębnym podmiotem od T czy K G . Działki będące w wyłącznym posiadaniu skarżącej wchodzą zatem w skład odrębnego gospodarstwa rolnego o numerze [...] Rozstrzygnął to organ I instancji prawomocną decyzją administracyjną. Nie uznając tego rozstrzygnięcia narusza on art. 110 k.p.a. Pracownicy organu przyjmowali, że własność i posiadanie to jest to samo. Trwają także na tym stanowisku. Skarżąca stwierdziła, że spełniła wymóg formalny jako osoba prowadząca odrębne gospodarstwo rolne. W obowiązującym prawie brak jest wymogu prowadzenia przez wnioskodawcę w dniu złożenia wniosku działalności rolniczej na wszystkich gruntach stanowiących jego własność czy współwłasność, jak również na gruntach wydzierżawionych czy użyczonych innym osobom. To nie jest sztuczny podział, jak błędnie i bez podstawy prawnej przyjmuje organ. Jeśli więc na pozostałych działkach działalność rolniczą prowadziły inne osoby, skarżąca takiej działalności na tych działkach nie mogła prowadzić. Gdyby te działki wymieniła, byłoby to przestępstwo. Skarżąca wskazała na sprzeczności w stanowisku organu. Stwierdziła, że działa legalnie, a jej działanie nie ma na celu wyłudzenia wnioskowanej dopłaty. W konkluzji skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Podstawą materialnoprawną rozpatrywanej sprawy są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.). Negatywne dla skarżącej rozstrzygnięcia podjęte przez organy orzekające opierały się w pierwszym rzędzie na powołanych przepisach § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. Prezes N S A złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek (znak BO-467-8/07) o zbadanie zgodności § 3 ust. 1 pkt 3 lit.a tego rozporządzenia z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. W dniu 24 marca Trybunał Konstytucyjny wydał postanowienie (sygn. Akt U 6/07), w którym na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Z uwagi na to, postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało zawieszone postanowieniem z dnia 27 września 2007 r. Po wydaniu orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny zostało podjęte postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu powołanego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny stwierdził wszakże, że zakwestionowane przepisy § 3 ust. 1 pkt 3 lit.a rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. wykraczają poza zakres upoważnienia zawartego w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Trybunał powołał także wyroki sądów administracyjnych w tej kwestii. Trybunał Konstytucyjny stwierdził następnie wyraźnie, że w świetle Konstytucji nie jest dopuszczalne uregulowanie zakresu podmiotowego świadczeń wypłacanych z funduszy Unii Europejskiej w rozporządzeniu z pominięciem ustawy. Według Trybunału Konstytucyjnego "Zakres podmiotowy ustawy oraz prawa i obowiązki jej adresatów ‘jako podstawowe dla każdej ustawy nie mogą być przekazane do unormowania aktem wykonawczym’ ... Regulacji ustawowych nie mogą w tym zakresie także zastąpić ustalenia z Komisją Europejską (nawet te ogłoszone w formie Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich w obwieszczeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz zatwierdzone decyzją Komisji) ani akty prawa wtórnego (a zwłaszcza takie, których adresatami w ogóle nie mogą być inne podmioty niż państwa członkowskie). Nawet przy najbardziej prounijnej wykładni art. 92 ust. 1 Konstytucji nie można bowiem uznać, że rozporządzenie może być aktem wykonawczym dla jakichkolwiek innych norm niż normy ustawowe". Mając na względzie powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, Sąd odmówił zastosowania przepisów § 3 ust. 1 pkt 3 lit.a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przysługuje bowiem oparte na art. 178 ust. 1 Konstytucji uprawnienie do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu aktu wykonawczego do ustawy, w przypadku stwierdzenia niezgodności takiego przepisu z ustawą i Konstytucją RP, wywodzone z art. Konsekwencją odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia jest konieczność zastosowania przepisów ustawy, na podstawie których wydano akt wykonawczy. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych uregulowała bowiem sprawę podmiotów uprawnionych do dopłat z ww. funduszu, odsyłając do ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm). Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę odmówił zatem zastosowania § 3 ust. 1 pkt 3 lit.a ) rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W ponownym postępowaniu organy powinny dokonać oceny wniosku zgodnie z przepisami ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich pod kątem spełnienia wymogów określonych jej przepisami, a następnie wydać stosowną decyzję. Mając na uwadze przedstawione okoliczności sprawy, skoro zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem, na podstawie art. 145 § 1 pk1 lit. a) u.p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.