III SA/Wr 306/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk - sprawozdawca Protokolant Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi A S.A. we W. Oddział w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, oddala skargę. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Wójt Gminy J. udzielił Spółce A z siedzibą we W. - Oddziałowi w L. zezwolenia na zajęcie - w dniu [...] - pasa drogowego drogi gminnej Nr [...] w miejscowości K. M., w celu prowadzenia robót budowlanych polegających na umieszczeniu w tym pasie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. budowy przyłącza kablowego n/n 0,4 kV do zasilania budynku mieszkalnego usytuowanego na działce Nr [...] w K. M., z jednoczesnym naliczeniem opłat: za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania strony od tej decyzji, uchyliło pierwszoinstancyjne orzeczenie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (decyzja Kolegium z dnia [...], Nr [...]). Pismem z dnia [...], Wójt Gminy J., po uzyskaniu informacji o wykonaniu przez spółkę A zamierzonych robót budowlanych, zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W toku tego postępowania, po przeprowadzeniu oględzin w terenie z udziałem inspektora nadzoru budowlanego i kierownika Rejonowego Wydziału Dystrybucji G. (przedstawicieli A), ustalono, że opisane na wstępie prace budowlane w pasie drogowym zostały wykonane w dniu [...], na podstawie nieostatecznej decyzji z dnia [...]. W związku z tym, decyzją z dnia [...], Nr [...], Wójt Gminy J. wymierzył Spółce A (Oddziałowi w L.) karę pieniężną w wysokości 70 zł za zajęcie i umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej Nr [...] w K. M. linii kablowej nn 0,4 kV do zasilania budynku mieszkalnego na działce Nr [...], bez zezwolenia zarządcy drogi. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania Spółki. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało - jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji - na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jednolity tekst - Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Według przepisu art. 40 ust. 1 tej ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie zaś do przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną, w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. W ocenie organu odwoławczego, z przywołanych uregulowań wynika bezspornie, że zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzenia niezwiązanego z ruchem drogowym może nastąpić tylko na podstawie ostatecznej decyzji zezwalającej na to zajęcie, gdyż tylko wtedy decyzja może być wykonana (art. 130 § 1 k.p.a.). Kolegium wywodziło dalej, iż decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania tylko wówczas, gdy: nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności na zasadach określonych w art. 108 (art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a.); podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa (art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a.); jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (art. 130 § 4 k.p.a.); jednakże w tym przypadku, wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji, zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. W kontekście cytowanych przepisów Kolegium podkreśliło, że wobec wniesienia przez stronę odwołania od decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] (Nr [...]), zainteresowana Spółka nie mogła przystąpić do zajęcia pasa drogowego w oparciu o nieostateczną decyzję. Decyzja ta, z powodu jej wadliwości, została następnie usunięta w całości z obrotu przez organ odwoławczy, co oznacza, że wnioskodawca nie uzyskał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzenia (linii kablowej). Kolegium uznało zatem, iż wykonawca robót zajął pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, co obligowało organ pierwszej instancji do wymierzenia kary pieniężnej, zgodnie z obowiązującym w tym zakresie przepisem art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik Spółki A Oddział w L. wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] (Nr [...] i o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, iż decyzja Wójta Gminy J. zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wskazywała dzień [...] jako termin zajęcia, a została doręczona stronie w dniu [...]. Skarżący miał zatem prawo wnieść odwołanie od tej decyzji do dnia [...], czyli już po dniu wskazanym w decyzji jako dzień zajęcia pasa drogowego. W skardze wyrażono dalej zapatrywanie, iż ponieważ ta część decyzji była zgodna z żądaniem skarżącego, miał on prawo do jej wykonania, zgodnie z art. 130 § 4 kpa. Prawo to wygasłoby tylko wówczas, gdyby skarżący skorzystał z niego po wniesieniu odwołania. W sprawie nie miało to jednak miejsca, jako że dopiero po wykonaniu decyzji skarżący - po dokładnym przeanalizowaniu rozstrzygnięcia - doszedł do wniosku, że w części dotyczącej naliczenia opłaty rocznej jest ona sprzeczna z prawem i od tej części decyzji odwołał się. Zdaniem autora skargi, w przedstawionej sytuacji doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 130 § 4 k.p.a. Kolegium niesłusznie przyjęło, że w sprawie miał zastosowanie przepis art. 130 § 1 k.p.a., który stanowi, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. W ocenie strony skarżącej, zakaz z art. 130 § 1 k.p.a. dotyczy organu administracji publicznej, a nie strony postępowania administracyjnego, co jest powszechnie przyjmowane w literaturze prawniczej. Sporne jedynie może być to, czy wykonanie przez skarżącego decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania uprawniało stronę nadal do wniesienia odwołania, czy pozbawiło ją tego prawa. W doktrynie uważa się jednak, że w takiej sytuacji strona nie traci uprawnienia do wniesienia odwołania (na poparcie tej tezy powołano w skardze uwagi na s. Komentarz z 1995 r., autorstwa Z. Janowicza - chodziło prawdopodobnie o Komentarz tego autora do k.p.a.). Wynika z tego, że dopiero wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji, o czym - w przekonaniu skarżącego - stanowi zresztą wprost przepis art. 130 § 2 k.p.a. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze, jako organy wyższego stopnia w stosunku do organów decyzyjnych jednostek samorządu terytorialnego, w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, jako że nie można podzielić żadnego z podniesionych w niej argumentów i zarzutów. W świetle zasady dwuinstancyjności, proklamowanej przez prawodawcę jednoznacznie w art. 15 k.p.a., nie można w ogóle kwestionować uprawnienia strony postępowania administracyjnego do terminowego wniesienia odwołania od pierwszoinstancyjnej decyzji także wówczas, gdy jeszcze przed upływem przewidzianego w tym zakresie, czternastodniowego terminu (art. 129 § 2 k.p.a.) oraz przed momentem praktycznego wykorzystania tego środka zaskarżenia strona przystąpi do wykonania nieostatecznej jeszcze wtedy decyzji administracyjnej. W wypadku skorzystania z obu tych możliwości w przedstawionym układzie czasowym - co miało miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie - to stronę (a nie organ, czy inne strony tego samego postępowania) obarczać będą konsekwencje tego faktu. Twierdzenie to znajduje silne oparcie w zasadzie przyjętej w art. 130 § 1 k.p.a., zgodnie z którym to przepisem "Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu". Zgodnie z przyjętą zasadą wykładni, wyjątki od tej zasady (art. 130 § 3 i 4 k.p.a.) nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zważywszy na okoliczności tej konkretnej sprawy, w rachubę wchodził zresztą - ewentualnie - jedynie wyjątek przewidziany w art. 130 § 4 k.p.a., ale nie mógł mieć on zastosowania wobec zaskarżenia przez Spółkę A decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...], Nr [...], w której organ ten udzielił stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Składając wspomniane odwołanie, Spółka powinna była się liczyć z tym, iż kompetencje organu odwoławczego nie ograniczają się tylko w takiej sytuacji do kontroli pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z utrwalonym w doktrynie i judykaturze stanowiskiem, organ ten jest wręcz zobowiązany ponownie rozstrzygnąć sprawę (por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 3. wydanie, Warszawa 2000, s. 533-534 i powołane tam orzecznictwo). Jedną z naturalnych, bezpośrednich konsekwencji poddania orzeczenia organu administracji kontroli instancyjnej na żądanie strony jest w tej sytuacji możliwość wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego i to nawet w całości, mimo zaskarżenia - jak to ujmuje Spółka - jedynie części tegoż orzeczenia. Trzeba zresztą niezwłocznie zauważyć, iż w niniejszej sprawie zaistniało nieporozumienie wynikające - prawdopodobnie - z niepełnej znajomości przepisów regulujących instytucję zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z konstrukcji całego § 2 (zwłaszcza zaś z brzmienia ust. 1 pkt 5 w tym paragrafie) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), wydanego na podstawie upoważnienia przewidzianego w art. 40 ust. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jednolity tekst - Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), wynika niedwuznacznie, że "wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz sposób jej uiszczenia" stanowi tylko jeden z obligatoryjnych elementów (a nie osobne rozstrzygnięcie, jak to zdaje się przyjmować strona skarżąca) decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Konstatacja ta ma doniosłe znaczenie w rozpoznawanej sprawie, a to dlatego, iż przepis art. 130 § 4 k.p.a., na który powołano się w skardze, dopuszcza możliwość wykonania decyzji jeszcze przed upływem terminu do wniesienia odwołania, "gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron" (w niniejszej sprawie chodziło o zgodność z żądaniem jedynej strony postępowania administracyjnego). Cytowany zwrot należy bez wątpienia rozumieć jako zgodność rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji z całością żądania (podkreślenie Sądu) strony. Wynika to z wykładni celowościowej przepisu poddanego analizie w tym miejscu wywodu. Tylko bowiem przy takim założeniu ustawodawca dopuścił do przedwczesnego wykonywania nieostatecznej decyzji, mając pewność co do tego, że strony zadowolone z całego orzeczenia nie będę go kwestionować w trybie odwoławczym. Godne podkreślenia jest i to, że skarżąca Spółka, prowadząca wszak niejednokrotnie roboty w pasie drogowym identyczne (lub podobne) z tymi, które stanowiły przedmiot zezwolenia, o którego uzyskanie się ubiegała w ramach rozpoznawanej sprawy, miała świadomość obowiązku uiszczenia z tego tytułu należnej opłaty. Skoro zatem odwołała się w tym zakresie od pierwszoinstancyjnej decyzji, nie można absolutnie przyjąć, że rozstrzygnięcie Wójta Gminy J. z dnia [...] (Nr [...]) uwzględniało jej żądanie "w całości", a to wykluczało możliwość skutecznego powoływania się na przepis art. 130 § 4 k.p.a. Innymi słowy ujmując istotę zagadnienia wypada stwierdzić, iż mając zastrzeżenia (nawet częściowe tylko) do ostatnio wymienionej decyzji, strona nie była uprawniona do przystąpienia do wykonywania pozostałej części tego orzeczenia przed uzyskaniem przez niego - w całości - waloru rozstrzygnięcia ostatecznego, w świetle przepisu art. 130 § 4 k.p.a. Zdaniem składu orzekającego Sądu, nie ma znaczenia argument, iż skarżąca powzięła wątpliwości co do opłaty dopiero po faktycznym wykonaniu zezwolenia, ale przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Z jednej strony, przyjęcie takiej konstrukcji pozostawałoby bowiem w oczywistej sprzeczności z bezwzględną suspensywnością odwołania, z drugiej zaś prowadziłoby - tak, jak w rozpoznawanej sprawie - do ewidentnego nadużycia art. 130 § 4 k.p.a. W konkluzji trzeba stwierdzić, iż przyjmując, że wykonanie robót w pasie drogowym - na podstawie nieostatecznej, a następnie wyeliminowanej w całości z obrotu decyzji - stanowi zajęcie tego pasa bez zezwolenia, organy obu instancji nie naruszyły przepisów procesowych (art. 130 § 1, 2 i 4 k.p.a.). Nie uchybiły też prawu materialnemu (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach) wymierzając stronie przewidzianą w takiej sytuacji karę pieniężną. Dlatego też, kierując się dyspozycją art. 151 p.p.s.a, Sąd był zobligowany oddalić skargę.