III SA/Wr 307/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar, Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak (sprawozdawca) Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia NSA Anna Moskała, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 29 maja 2020 r. nr SKO/41/RD-46/2020 w przedmiocie skierowania na badanie lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami oddala skargę w całości. Pismem z 16 stycznia 2020 r. Prokurator Rejonowy dla Wrocławia – Śródmieścia wystąpił do Prezydenta Wrocławia z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania G. C. na badania lekarskie w związku z zastrzeżeniami co do stanu jego zdrowia jako kierującego pojazdem. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że Prokuratura Rejonowa dla Wrocławia – Śródmieście nadzorowała prowadzone przez Komisariat Policji Wrocław – Śródmieście postępowanie przeciwko G. C. podejrzanemu o przestępstwo z art. 209 § 1 kodeksu karnego. W toku tego postępowania zasięgnięto opinii biegłych lekarzy psychiatrów, z której wynikało, że u G. C. rozpoznano [...]. Do wniosku dołączono potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię opinii sądowo – psychiatrycznej. Prezydent Wrocławia przekazał w/w wniosek Staroście K. jako miejscowo właściwemu. Zawiadomieniem z 2 kwietnia 2020 r. Starosta K. powiadomił G. C. o wszczęciu postępowania. Decyzją z dnia 10 kwietnia 2020 r. (nr KM.5430.311.2020) Starosta K. orzekł o skierowaniu G. C. (dalej: skarżący) na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami z powodu otrzymania informacji o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - art. 86 k.p.a. poprzez brak wysłuchania strony, - art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skoro z opinii sądowo-psychiatrycznej wynika, że rozpoznano u skarżącego [...], to należy wszcząć postępowanie pomimo, że opinia wydana została w postępowaniu dotyczącym popełnienia przestępstwa niealimentacji, nie zaś przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w ruchu drogowym lub popełnionego w stanie [...] czy po użyciu [...], zaś wniosek prokuratora o wszczęcie postępowania, choć znajduje swoje formalne podstawy w treści art. 182 k.p.a., to nie ma żadnego merytorycznego uzasadnienia, - art. 73 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy strona ze względu na epidemię koronawirusa nie miała możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W piśmie przewodnim przekazującym odwołanie, Starosta wyjaśnił, że z braku możliwości bezpośredniego kontaktu z G. C. spowodowanej panującą epidemią COVID-19, skarżący skontaktował się telefonicznie z Wydziałem Komunikacji i został poinformowany o możliwości złożenia pisemnego wniosku o udostępnienie kopii dokumentów. Wniosek taki nie wpłynął do organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: SKO), po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 29 maja 2020 r. (nr SKO/41/RD-46/2020) utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Jako podstawę prawną wskazało art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm., dalej: ustawa). Na wstępie uzasadnienia SKO wskazało, że zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. SKO uznało, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i nie zasługuje na uchylenie lub zmianę. Podkreśliło, że przepisy ustawy o kierujących pojazdami stanowią wprost, że starosta (a w przypadku osoby zamieszkałej w mieście na prawach powiatu - prezydent) wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. W sprawie, w ocenie organu, zastrzeżenia takie wynikają wprost z treści opinii sądowo-psychiatrycznej, na którą powołał się Prokurator Rejonowy we wniosku. Ustalenie to jest – w ocenie SKO – wystarczające dla wydania decyzji o skierowaniu na badanie lekarskie. Organ odwoławczy podkreślił, że brzmienie powyższego przepisu wskazuje, że organ nie orzeka w tym zakresie w zależności od swojego uznania, lecz obligatoryjnie kieruje taką osobę na badania, w przypadku zajścia przesłanek określonych w art. 99 ustawy. Odnośnie zarzutów braku wysłuchania strony oraz braku możliwości zapoznania z aktami sprawy, SKO zauważyło, że uprawnienia strony w toczącym się postępowaniu zostały zapewnione przez poinformowanie o możliwości udostępnienia kopii dokumentów. W skardze do WSA we Wrocławiu skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – wniósł, na podstawie art. 145 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o umorzenie niniejszego postępowania; ewentualnie na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił - naruszenie przepisów prawa administracyjnego, które miało wpływ na jej treść, a to: 1. art. 86 k.p.a., polegającego na braku wysłuchania strony; 2. art. 80 k.p.a. polegającego na przyjęciu, że skoro z opinii sądowo - psychiatrycznej wydanej w postępowaniu karnym prowadzonym przeciwko G. C. przez Prokuraturę Rejonową dla Wrocławia - Śródmieścia wynika, że rozpoznano u niego [...], to należy wszcząć niniejsze postępowanie, pomimo że opinia ta została wydana w postępowaniu dotyczącym popełnienia przez niego przestępstwa niealimentacji, nie zaś przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w ruchu drogowym lub popełnionego w stanie [...] czy po użyciu [...], zaś wniosek prokuratora o wszczęcie niniejszego postępowania, choć znajduje swoje formalne podstawy w treści art. 182 k.p.a., to nie ma żadnego merytorycznego uzasadnienia; 3. art. 73 k.p.a. polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji, pomimo że G. C. z uwagi na pandemię koronawirusa nie mógł zapoznać się z aktami niniejszego postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że [...] musi oznaczać, że osoba [...] jest co najmniej od [...]. Skoro biegli stwierdzili [...], ale tylko od [...], ich opinia jest nierzetelna. Zarówno SKO, jak i wcześniej organ I instancji zupełnie pominęły to, że opinia psychiatryczna dotycząca skarżącego została wydana w postępowaniu dotyczącym popełnienia przez niego przestępstwa niealimentacji, nie zaś przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w ruchu drogowym lub popełnionego w stanie [...] czy po użyciu [...]. Skarżący nigdy nie prowadził żadnego pojazdu w stanie [...] czy po użyciu [...], nigdy nie był sprawcą żadnego przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Nie było więc uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego, bo po pierwsze nie ma [...] od jednej substancji, po drugie żadne [...] u skarżącego nie istnieje, a po trzecie, brak jest związku logicznego pomiędzy sporządzeniem opinii psychiatrycznej w sprawie o przestępstwo niealimentacji a wydaniem zaskarżonej decyzji. Ponadto pełnomocnik podkreślił, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją skarżący nie został przesłuchany, poza tym z uwagi na pandemię koronawirusa nie mógł zapoznać się z aktami postępowania, w szczególności z opinią psychiatryczną i wnioskiem prokuratora, mimo istnienia po jego stronie takiej woli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Wskazać należy, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., w skrócie ustawa o COVID-19). W sprawie strony zostały poinformowane, że rozpoznanie spraw na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 będzie możliwe jeżeli żadna ze stron się temu nie sprzeciwi, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pouczenia. Poinformowano także, że wskazany termin 7 dni jest również terminem dla stron na złożenie dodatkowych pism lub dowodów w postaci dokumentów. Żadna ze stron nie sprzeciwiła się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ I instancji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 341 ze zm., dalej: ustawa). Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 5 tej ustawy badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega, z zastrzeżeniem ust. 4, osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Stosownie do art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. W myśl art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy starosta wydaje decyzję o skierowaniu na badania z urzędu, na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. b). Z przytoczonych unormowań wynika, że decyzję o skierowaniu na badania lekarskie można wydać wówczas, gdy organ znajdzie się w posiadaniu informacji nasuwających uzasadnione zastrzeżenia co do warunków zdrowotnych kierowcy, zaś źródło uzyskania tego typu informacji jest wiarygodne. Skierowanie na badanie ma wykazać istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu drogowym. Zawarte w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy sformułowanie "starosta wydaje decyzję" oznacza, że skorzystanie z takich uprawnień nie zależy od swobodnego uznania organu. Decyzja o skierowaniu na omawiane badanie jest decyzją o charakterze związanym. Jeżeli stan zdrowia kierującego nasuwa zastrzeżenia, o jakich mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, organ zobowiązany jest do skierowania kierującego na omawiane badania. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem, użyte w ww. przepisach słowo "zastrzeżenie" oznacza "krytyczną uwagę, wątpliwość" (por. "Wielki Słownik Poprawnej Polszczyzny", Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, str. 1455). Wskazać przy tym należy, że przesłanka istnienia "uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia" z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z 2011 r. o kierujących pojazdami powinna być oceniana zgodnie z celem ustawy, którym jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym, spowodowanym przez osoby, których stan zdrowia uniemożliwia sprawne prowadzenie pojazdów. Zatem zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Sformułowanie "zastrzeżenia uzasadnione" oznacza, że są one oparte na słusznych i usprawiedliwionych podstawach. Wydanie decyzji na podstawie tego przepisu nie musi być poprzedzone wykazaniem pewności istnienia przeciwwskazań zdrowotnych kierowcy do prowadzenia pojazdami. Nie jest zatem konieczne udowodnienie przez organ istnienia takich przeciwwskazań, lecz wystarcza wysokie prawdopodobieństwo istnienia takich przeciwwskazań (por. wyrok NSA z z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1051/16). Podkreślić także trzeba, że w odróżnieniu od sytuacji opisanych w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy - kiedy to organ kieruje na badania osobę, która kierowała pojazdem w stanie [...], w stanie po użyciu [...] lub środka działającego podobnie do [...] - uprawnienie starosty do skierowania na badania osoby, której stan zdrowia nasuwa uzasadnione zastrzeżenia, nie wymaga aby osoba ta dopuściła się któregokolwiek z ww. wykroczeń bądź przestępstw. W rezultacie przysługuje ono niezależne od jakichkolwiek innych okoliczności - za wyjątkiem powzięcia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy, opartych na wiarygodnych źródłach. Uprawnienie to należy do szeroko pojętej profilaktyki w zakresie bezpieczeństwa na drogach, a celem przepisu art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy jest spowodowanie, by osoba, w stosunku do której zaistniały określone wątpliwości, została przebadana przez uprawnionego lekarza zanim wydarzy się coś co ją, jak też innych użytkowników drogi narazi na utratę zdrowia bądź życia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SA/Gl 77/13). W tym kontekście – wbrew zarzutom skargi – bez znaczenia jest to, że opinia sądowo – psychiatryczna została sporządzona w postępowaniu karnym dotyczącym popełnienia przestępstwa niealimentacji, a nie przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w ruchu drogowym lub popełnionego w stanie [...] czy po spożyciu [...]. Gdyby skarżący kierował pojazdem w stanie [...], w stanie po użyciu [...] lub środka działającego podobnie do [...], to podstawą skierowania go na badania byłby art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy. W sprawie przedłożona opinia spowodowała uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy i była podstawą do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, a w dalszej kolejności do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badania na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy. W sprawie wniosek Prokuratora, wywołał skutek w postaci wszczęcia postępowania przez starostę, stosownie do art. 182 k.p.a. Podstawą faktyczną wydania decyzji o skierowaniu skarżącego na badania były okoliczności wynikające z opinii sądowo-psychiatrycznej. W sporządzonej opinii wydanej przez specjalistów psychiatrii, u badanego stwierdzono "[...]". W opinii nie ma mowy – wbrew zarzutom skargi – o "[...]". Takie określenie ("[...]") pojawiło się we wniosku Prokuratora i zostało powtórzone przez organy, co Sąd dostrzegł. Niemniej jednak – w ocenie Sądu – w sprawie istotne znaczenie miało stwierdzone [...] i to stanowiło o pojawieniu się uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego. Należy przy tym wyjaśnić, że ani organy orzekające w postępowaniu administracyjnym, jak również obecnie Sąd, nie mają kompetencji do podważania ustaleń i wniosków zawartych w opinii sporządzonej przez biegłych. Jednocześnie opinia ta stanowi bez wątpienia wiarygodny, obiektywny dowód, w oparciu o który zasadnie organy obu instancji uznały, że istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego mogące mieć wpływ na jego zdolność do kierowania pojazdami. W konsekwencji wniosek Prokuratora został oparty na wiarygodnych dowodach z dokumentów w postaci opinii biegłych psychiatrów, posiadających stosowaną wiedzę i doświadczenie w opiniowanym zakresie. Zważywszy na powyższe, w ocenie Sądu, organy administracji prawidłowo, zgodnie z art. 80 k.p.a., oceniły stan faktyczny i trafnie uznały, że zaistniała w sprawie przesłanka, o której mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy. Celem tego rozwiązania prawnego jest dokonanie oceny stanu zdrowia kierującego pojazdem w celu wykluczenia mogących pojawiać się zagrożeń w ruchu drogowym stąd wynikających. Sąd, a wcześniej organy orzekające w postępowaniu administracyjnym, nie oceniają, czy skarżący może prowadzić pojazdy mechaniczne, czy nie, gdyż wymaga to wiedzy specjalistycznej. W tym celu wydano zaskarżony akt, by osoba kompetentna dokonała stosownych ustaleń. Jeśli skarżący jest zdrowy i sprawny, to będzie mógł dalej prowadzić pojazdy. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 86 k.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności. Skoro zatem w sprawie wystarczającym dowodem była przedłożona przez Prokuratora opinia sądowo-psychiatryczna, stanowiąca wiarygodny i obiektywny dowód, to tym samym nie było konieczności przesłuchania skarżącego. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 73 k.p.a. poprzez brak możliwości zapoznania się przez skarżącego z aktami postępowania. W piśmie z 29 kwietnia 2020 r. organ I instancji, przekazując odwołanie do SKO, wskazał, że skarżący skontaktował się telefonicznie z Wydziałem Komunikacji i został poinformowany o możliwości złożenia pisemnego wniosku o udostępnienie kopii dokumentów. Wniosku takiego jednak nie złożył. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.