III SA/Wr 31/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w O. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. na rzecz strony skarżącej [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzja wymieniona w punkcie I nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Przedmiotem skargi jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] r. (nr [...]), utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji we W. z dnia [...] r. (nr [...]), o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej: ustawa. Rozstrzygniecie podjęto w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] r. policjant KMP we W., na al. K. we W. w ciągu drogi krajowej nr 8, zatrzymał do kontroli drogowej pojazd członowy składający się z ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] oraz przyczepy ciężarowej marki [...] o nr rej. [...]. W sporządzonym protokole (załączniku do protokołu) zapisano: Pojazdem tym kierował D. W. (dalej: kierowca) wykonując krajowy zarobkowy transport drogowy na rzecz A sp. z o.o. z siedziba w O. (dalej: strona skarżąca). Kierowca wykonywał przejazd na trasie O. – W., bez ładunku. Zapisano w nim także, że w czasie kontroli policjant stwierdził brak ważnych badań tachografu na dzień kontroli, a także brak winiety ważnej na dzień kontroli. Zapisano w protokole również, że właścicielem powyższego pojazdu jest B Sp. z .o.o., że kierowca okazał licencję na transport drogowy. Przesłuchany w dniu [...] r. kierowca zeznał, że pracuje jako kierowca w spółce A, że w czasie kontroli kierowała pojazdem na trasie O. – W., że nie posiadał ważnej winiety, nie otrzymał bowiem pieniędzy na jej wykup i, że nie wiedział o upływie termin ważności badań tachografu. W sprawie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, w ramach którego ustalono min., że spółka A posiada licencje [...] na wykonywanie zarobkowego przewozu drogowego, niemniej kontrolowany pojazd nie jest w niej ujęty. Następnie Komendant Miejski Policji we W. w dniu [...] r. wydał decyzję, w której nałożył na stronę skarżącą, na podstawie art. 93 ust 1 w związku z art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, karę pieniężna w kwocie [...] złotych. W tym: kwotę [...] zł - w związku z poz. 1.2 załącznika do ustawy, z powodu wykonywania transportu pojazdem niezgłoszonym do licencji; kwotę [...] zł - w związku z poz. 4.1 załącznika do ustawy, z powody wykonywania transportu drogowego bez wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych; kwotę [...] zł - w związku z poz. 11.1. pkt. 1 lit. d załącznika do ustawy, z powodu, że tachograf nie został poddany wymaganej kontroli okresowej. Organ uznał, że przewóz drogowy był wykonywany na rzecz strony skarżącej, co wynikało z oświadczenia kierowcy a także z okazania przez niego w czasie kontroli licencji [...] wystawionej na rzecz spółki A. W odwołaniu podniesiono, że pojazd nie był własnością strony skarżącej i nie było w jej dyspozycji, że strona skarżąca nigdy nie zatrudniała kierowcy, kierującego pojazdem w czasie kontroli. Ponadto podniesiono, że z dniem 17 lipca 2011 r. został uchylony art. 42 ustawy o transporcie drogowym, wobec czego nie mógł on stanowić podstawy decyzji w przedmiocie nałożenia kary za brak opłaty drogowej. Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy wydał zaskarżaną decyzję, którą utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. uzasadniały wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej i nałożenie tej kary na stronę skarżącą. Podczas kontroli bowiem kierowca okazał dokumenty świadczące o wykonywaniu przez skarżącą spółkę transportu drogowego na jej rzecz. Mianowicie wypisu z licencji nr [...], a także zaświadczenia o działalności wystawionego w dniu [...] r. przez C. Odnośnie zaświadczenia organ podniósł, że na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, zaświadczenie takie wystawia przedsiębiorca wykonujący transport drogowy. Dlatego okoliczność okazania przez kierowcę w czasie kontroli drogowej takiego zaświadczenia dała podstawę do przyjęcia, że kierowca wykonywał w dniu kontroli przewóz drogowy dla strony skarżącej. Organ odwoławczy wskazał, że okoliczność nie obowiązywania od dnia 17 lipca 2011 r. art. 42 ustawy o transporcie drogowym, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania. Bowiem zarzucane naruszenie ustawy o transporcie drogowym miało miejsce w dniu [...] r., a więc w czasie kiedy wskazany przepis ustawy jeszcze obowiązywał. W skardze, strona skarżąca zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: Przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 28 kpa, w związku z art. 156 § 1 pkt. 4 kpa, poprzez nie stwierdzenie przez organ drugiej instancji, tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., nieważności decyzji z dnia [...] r. wydanej przez organ I instancji, tj. Komendanta Miejskiego Policji we W., o nałożeniu kary pieniężnej na stronę skarżącą - z uwagi na brak przez stronę skarżącą legitymacji do bycia stroną niniejszego postępowania, bowiem: - A sp. z o.o. w O. co prawda posiada licencję [...]na przewóz międzynarodowy - wykonywanie transportu drogowego, jednakże nie na pojazd marki [...] o nr rej. [...], którego to pojazdu strona skarżąca nie jest właścicielem i nie posiada go do swojej dyspozycji; - przedmiotowy samochód, jak wynika z dowodu rejestracyjnego, jest własnością firmy B sp. z o.o. z siedzibą w O.; - kierowca pojazdu marki [...] o nr rej. [...], nie jest zatrudniony w spółce A sp. z o.o. z siedzibą w O. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podniósł, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Miejskiego Policji we W. zostały wydane zgodnie z prawem materialnym oraz przepisami postępowania. Podniesiono w odpowiedzi, że trafnie przyjęto na podstawie dowodów zgromadzonych w toku postępowania, że w czasie kontroli w dniu [...] r. kierowca prowadzący pojazd wykonywał transport drogowy dla strony skarżącej. Świadczą o tym dokumenty okazane przez kierowcę, w szczególności wypis z licencji na wykonywanie takiego transportu wystawiony na skarżącą spółkę oraz wystawione przez tą spółkę zaświadczenie o działalności. Natomiast sama okoliczność, że dowód rejestracyjny przyczepy ciężarowej był wystawiony na inny podmiot, niż strona skarżąca, nie może stanowić istotnego argumentu w sprawie. Transport drogowy można wykonywać nie tylko własnym środkiem transportowym. Przeciw argumentowi, o braku związku strony skarżącej z wykonywaniem w tym dniu transportu drogowego, świadczy także brak dopowiedzi na pytanie: skąd kierowca był w posiadaniu licencji strony skarżącej, skoro nie wykonywał dla niej transportu drogowego i wyjaśnienie przyczyny nieopłacenia winiet przez kierowcę – nie otrzymanie pieniędzy na ten cel. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane w przedmiocie kar za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Sąd natomiast stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku doszło naruszeń, które dały podstawę do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, albowiem organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w sprawie kary za naruszenie przepisów o transporcie drogowym nie wyjaśniły dostatecznie, jaki podmiot powinien być stroną postępowania, a w konsekwencji - adresatem decyzji podjętej na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 , w związku z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2007 Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej: ustawa. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę nie wyeliminował tych uchybień. Zgodnie z postanowieniami art. 92 ustawy, obowiązującym w dacie zdarzenia i orzekania, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów: 1) o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, 1a) o publicznym transporcie zbiorowym; 2) o czasie pracy kierowców, 3) o odpadach, 4) o ochronie zwierząt, 5) o ruchu drogowym oraz w zakresie ochrony środowiska, okresowych ograniczeń ruchu pojazdów na drogach lub zakazu ruchu niektórych ich rodzajów, 6) o bezpieczeństwie żywności i żywienia, 7) wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, 8) wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych (ust. 1). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy (ust. 4). Stosownie do postanowień art. 93 ust. 1 ustawy, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1 (w tym funkcjonariusze Policji), mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Z powyższego wynika, że karze podlega podmiot wykonujący przewóz drogowy. Istotne w sprawie jest więc ustalenie, kto – jako podmiot wykonywał przedmiotowy przewóz drogowy. W konsekwencji, kto jest stroną postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Jeżeli ustawodawca przyznaje określonym organom administracji publicznej kompetencje do wymierzenia, w drodze decyzji administracyjne, kary pieniężnej za naruszenie przepisów prawa drogowego wskazanych w art. 92 ust. 1 ustawy, (tak jak w rozpatrywanej sprawie), to powinnością organów prowadzących postępowanie w takiej sprawie jest ustalenie istotnej, decydującej o rozstrzygnięciu okoliczności - kto faktycznie – jako podmiot - dokonywał przewozu drogowego. Legitymowanym w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym powinien być zatem każdorazowo faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej. Oznacza to, że dla wskazania strony postępowania, adresata decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 ustawy, istotne jest ustalenie okoliczności faktycznych odnoszących się do tego, kto wykonywał sporny przewóz, a więc kto był przedsiębiorcą wykonującym przewóz drogowy, bowiem od tego ustalenia zależy ustalenie, kto dopuścił się naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz na kogo powinna być nałożona kara pieniężna i w jakim rozmiarze, a w konsekwencji kto jest stroną w sprawie. Kontrolując prawidłowość wydanych w sprawie decyzji należy więc ocenić, czy ich wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem co do ustalenia stanu faktycznego w powyższym zakresie – ustalenie podmiotu dokonującego przedmiotowego przewozu drogowego naruszającego przepisy o transporcie drogowym. Tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. W szczególności idzie o ocenę przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obligującą do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie z art. 7, 77 kpa. Powyższe ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zgodne z wymogami określonymi w art.107 § 3 kpa. Dopiero bowiem dokładne ustalenia faktyczne pozwolą na wydanie decyzji w sprawie. Jeżeli organ nie rozpatrzył wyczerpująco całego materiału dowodowego i nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego, nie mógł też sporządzić uzasadnienia odpowiadającego wymogom wynikającym z art.107 § 3 kpa. Odnosząc poczynione uwagi do rozpatrywanej sprawy, na podstawie analizy akt sprawy, Sąd uznał, że organ nie dopełnił formalności starannego wyjaśnienia sprawy, z zachowaniem powyższych zasad. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy rozstrzygniecie organu pierwszej instancji, nie ustalił bowiem w sprawie w sposób jednoznaczny, udokumentowany, jaki podmiot dokonywał przewozu drogowego. W konsekwencji przedwczesne było uznanie, że stroną tego postępowania i adresatem decyzji w przedmiocie kary pieniężnej jest strona skarżąca. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że o wykonywaniu transport drogowy przez stronę skarżącą świadczą dokumenty okazane przez kierowcę, w szczególności wypis z licencji na wykonywanie takiego transportu wystawiony na skarżącą spółkę oraz wystawione przez tą spółkę zaświadczenie o działalności z dnia [...] r., a także zeznanie kierowcy, że był zatrudniony w przedsiębiorstwie A Sp. z o.o. Niewątpliwie zeznania kierowcy a także legitymowanie się przez niego licencją na wykonywanie przewozu drogowego przez stronę skarżącą, wskazywać mogą na ten podmiot jako stronę postępowania w sprawie. Niemniej w sprawie istnieją okoliczności podważające to stanowisko organu, które nie zostały rozważone i wyjaśnione w sposób niebudzący wątpliwości przez organ odwoławczy, a są istotne dla ustalenia podmiotu dokonującego przewozu. Wskazać należy, co wynika z akt sprawy, że jako podmiot działalności gospodarczej występują: strona skarżąca – A Sp. z o.o.; Zakład C, jako indywidualna działalność gospodarcza osoby fizycznej; a także B Sp. z o.o. Z stosownych wypisów wynika, że podmioty te są powiązane osobowo. Z akt sprawy wynika, że zaświadczenie o działalności z dnia [...] r., na które powołuje się organ w rozstrzygnięciu, zostało wystawnie przez przedsiębiorcę indywidualnego: Zakład C, a nie stronę skarżącą (Spółkę A), co organ odwoławczy pominął. Ponadto w powyższym zaświadczeniu znajduje się zapis o zatrudnieniu od dnia [...] r. do [...] r. (do daty wystawienia zaświadczenia) jako kierowcy - osoby dokonującej przewozu drogowego w dniu kontroli - [...] r. Pomimo braku danych o późniejszym zatrudnieniu kierowcy, powyższe nie pozwala, na uznanie oświadczenia kierowcy złożonego w czasie przesłuchania, że pracuje jako kierowca u strony skarżącej, bez dodatkowego wyjaśnienia. Tak kwestia nie została w ogóle wyjaśniona przez organ odwoławczy. Wskazać należy, na co powołuje się strona skarżącą, a czego nie neguje organ orzekający w sprawie, że pojazd, którym był dokonywany przedwóz drogowy, jest własnością spółki B, a nie strony skarżącej. W tej sytuacji, wobec wskazanych wcześniej niejasności, organ nie powinien poprzestać na gołosłownym stwierdzeniu, że transport drogowy można wykonywać nie tylko własnym środkiem transportowym. W tym stanie wobec istnienia wskazanych w sprawie wątpliwości odnośnie ustalenia podmiotu dokonującego przewozu drogowego, organ przedwcześnie – bez ich uprzedniego wyjaśnienia – wskazał, jako stronę postępowania w rozpatrywanej sprawie, stronę skarżącą. W tym kontekście, za uzasadniony należy uznać zarzut skargi naruszenia przepisów procesowych, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj art. 28 kpa, w zakresie niewyczerpującego zebrania i rozpatrzeniu materiału dowodowego odnośnie uznania strony skarżącej za podmiot dokonujący przewozu drogowego. Brak tych ustaleń nie pozwala jednoznacznie ocenić legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, utrzymującego w mocy pierwszoinstancyjną decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na stronę skarżącą za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, na zasadach wskazanych w art. 92 ust. 1 i 4 ustawy. Wobec powyższych zastrzeżeń przedwcześnie jest ocenianie merytorycznej zasadności wymierzenia kary pieniężne, jej wysokości w przedmiotowej sprawie. Z tych wszystkich względów, zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nie odpowiada prawu. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie zaskarżonej decyzji. Dlatego orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt III wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt II wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.