III SA/Wr 312/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Barbara Ciołek, Sędzia WSA Anna Moskała, Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi "A" we W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. z dnia [...] 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. (dalej: DIAS, Dyrektor IAS) utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. (dalej: NUS, organ egzekucyjny) z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w sprawie obciążenia wierzyciela – "A" (dalej: strona, wierzyciel) kosztami egzekucyjnymi. Jako podstawę prawną postanowienia podał art. 138 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 64c § 4 i § 7 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: u.p.e.a.). Jak wynika z akt organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego A. S. na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela. Zawiadomieniem o zajęciu z [...] listopada 2016 r. organ dokonał skutecznego zajęcia świadczenia emerytalno-rentowego. Zawiadomienie o zajęciu wraz z odpisem tytułu wykonawczego doręczono zobowiązanemu. Dłużnik zajętej wierzytelności uznał zajęcie wskazując, iż jako pierwszy zajęcia świadczenia dokonał Komornik Sądowy, zatem potrącenia zostaną przekazane sądowemu organowi egzekucyjnemu. W ślad za tym, organ egzekucyjny przekazał odpis tytułu wykonawczego do łącznej egzekucji Komornikowi Sądowemu (postanowieniem z [...] września 2017 r. Komornik Sądowy umorzył postępowanie egzekucyjne). Następnie, zawiadomieniem z [...] marca 2017 r. dokonano zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w "B" SA. Kolejno w [...] listopada 2018 r. dokonano zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w "C" SA. Oba banki uznały ww. zajęcia i poinformowały o przeszkodzie w ich realizacji. W toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny podejmował próby poszukiwania ustalenia majątku zobowiązanego, które nie przyniosły zamierzonego rezultatu - egzekucja okazała się bezskuteczna. Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne, prowadzone wobec zobowiązanego, na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. Pismem z tego samego dnia, organ egzekucyjny zawiadomił wierzyciela o wysokości kosztów egzekucyjnych. Wierzyciel nie wniósł zażalenia na postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny, postanowieniem z [...] lutego 2019 r. obciążył "A" kosztami postępowania egzekucyjnego w wysokości 4.932,75 zł. powstałymi w toku postępowania egzekucyjnego. Dyrektor IAS uchylił do ponownego rozpoznania zaskarżone postanowienie, wskazując wadliwość oznaczenia strony postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę, NUS postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w wysokości 4.932,75 zł, powstałymi w toku postępowania egzekucyjnego. Dodatkowo wyjaśnił, że koszty za zajęcie świadczenia emerytalno- rentowego w wysokości 2.909,21 zł zostały umorzone na podstawie art. 64e § 4c u.p.e.a. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż wierzyciel będąc państwową osobą prawną i jednostka budżetową skierował wniosek o wszczęcie egzekucji na łączną kwotę 72.741,92 zł, zatem świadomie podjął on ryzyko poniesienia kosztów egzekucyjnych przewidzianych w ustawie w przypadku bezskuteczności egzekucji. W zażaleniu na postanowienie, wierzyciel zakwestionował zasadność obciążenia go kosztami egzekucyjnymi, i wniósł o ustalenie kosztów egzekucyjnych adekwatnych do faktycznie podejmowanych czynności z uwzględnieniem wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Zaskarżonym postanowieniem DIAS utrzymał w mocy postanowienie NUS. Organ omówił przepisy u.p.e.a. – art. 64c § 1 , § 2, § 4, § 6, art. 64b § 1 pkt 1. Wyjaśnił, że w sprawie organ egzekucyjny naliczył opłatę manipulacyjną (doręczenie odpisu tytułu wykonawczego), opłatę za czynność egzekucyjną (zajęcie rachunku bankowego) oraz wydatki egzekucyjne związane z doręczeniem zawiadomień. W ocenie organu w związku z wydaniem przez organ egzekucyjny postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku zobowiązanego w oparciu o tytuł wykonawczy, na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. - ziściła się przesłanka do obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi niewyegzekwowanymi od zobowiązanego w toku przedmiotowego postępowania - stosownie do dyspozycji art. 64c § 4 u.p.e.a. Odnosząc się do wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 organ stwierdził, że ustawodawca nie dokonał odpowiednich zmian zgodnie ze wskazaniami TK stąd organ mógł określić koszty na podstawie zakwestionowanych przez Trybunał przepisów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) wierzyciel wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia NUS oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na naruszeniu przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 i art. 64 § 8 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 2 Konstytucji RP oraz w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, w zakresie w jakim zaskarżone postanowienie pomija wytyczne dotyczące wykładni i zastosowania ww. przepisów Konstytucji RP zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016 r. sygn. akt SK 31/14 (Dz. U. 2016 r. poz. 1244), w szczególności poprzez ich niezastosowanie podczas stosowania przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 i art. 64 § 8 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że obciążenie wierzyciela kosztami nastąpiło wbrew stanowisku zajętemu przez TK, który wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt SK 31/14) uznał sporne przepisy za niezgodne z Konstytucją. Zdaniem strony organ powinien uwzględnić skutki tego orzeczenia w treści swego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo stwierdził, że TK nie przesądził, jak należy stosować normy uznane za niekonstytucyjne do czasu ich zmiany przez prawodawcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 64c § 1 u.p.e.a., opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Zgodnie z art. 64 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny pobiera opłaty za czynności egzekucyjne, jeżeli nie później niż po upływie 14 dni od dnia dokonania pierwszego zajęcia nieruchomości, rzeczy lub prawa majątkowego nadał w placówce pocztowej w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1481 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 650 i 1118) za pokwitowaniem lub doręczył zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego lub zawiadomienie o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego. Z kolei art. 64 § 6 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. W podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadające w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Jeżeli pierwszą czynnością egzekucyjną jest zajęcie wierzytelności pieniężnej lub innego prawa majątkowego u dłużnika zajętej wierzytelności, obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje równocześnie z obowiązkiem uiszczenia opłaty za zajęcie. (§ 10). Przepis art. 64 b § 1 pkt 1 przewiduje, że wydatkami egzekucyjnymi są koszty faktycznie poniesione przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem egzekucji, a w szczególności na opłacenie przejazdu i delegacji poborcy lub egzekutora. Sąd zauważa, że obie strony postępowania odwołują się do wyroku TK z 28 czerwca 2016 r. (31/14), przy czym organ nie negując stanowiska TK wskazuje, że na moment orzekania o kosztach przepisy nie zostały zmienione, a tym samym organ egzekucyjny nie miała podstaw do ich niezastosowania. W praktyce według organu oznacza to, że przepisy nie wiążą wysokości naliczonych opłat z rzeczywistymi kosztami ponoszonymi przez organ egzekucyjny w związku z podjętymi działaniami. Sąd nie kwestionuje, że przepisy w swojej treści pozostają niezmienione, jednak Sąd podziela stanowisko strony, że ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia musi niewątpliwie uwzględniać stanowisko wyrażone przez TK w wyroku z 28 czerwca 2016 r. (31/14). TK, którego orzeczenia, na mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a TK stwierdził w nim m.in., że: - art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji; - art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. - art. 64 § 8 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty, o której mowa w art. art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenie postępowania z uwagi na dobrowolna zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych. W uzasadnieniu wyroku (pkt 4.3.) Trybunał wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych), jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku. TK motywował, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą gwarantuje, że wartość wyznaczona kwotowo zakreśla maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. W ocenie TK, brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym. Wyjaśniając skutki swojego orzeczenia, TK wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w sprawie. Wspomnianej interwencji ustawodawca dotychczas nie podjął, nie mniej jednak, organy rozstrzygające o wysokości kosztów egzekucyjnych zobowiązane były uwzględnić stanowisko TK. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organy nieprawidłowo pominęły, że TK jednoznacznie zanegował dopuszczalność całkowitego zerwania związku między świadczeniem czynności organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tychże czynności opłat. TK podkreślił, że - w takich sytuacjach - opłaty te nie są formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy podmiotu obciążonego kosztami stają się jedynie sankcją pieniężną. Mimo tak jednoznacznego stanowiska TK, NUS w ogóle nie rozważył adekwatności wysokości ustalonych kosztów (opłat) egzekucyjnych do stopnia skomplikowania (czasochłonności) podejmowanych przez organ egzekucyjny czynności. Natomiast Dyrektor IAS, jako organ odwoławczy, to zaakceptował, jako zgodne z prawem, co jest oczywiście nieprawidłowe. W ocenie Sądu, w sprawie, nie wykazano związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany jest rozważyć obciążenie wierzyciela kosztami, uwzględniając zaprezentowaną wyżej wykładnię. oraz wskazania TK, zawarte w wyroku z 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14).