III SA/Wr 314/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi B. i K. Ż. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania karty opłaty drogowej, I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej we W., na rzecz strony skarżącej, 735 (siedemset trzydzieści pięć) złotych kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w W. wymierzył B. i K. Ż., prowadzącym w U. Ś. Zakład Przerobu Drewna karę pieniężną w kwocie 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu po drogach krajowych. Powyższe naruszenie obowiązków stwierdzili funkcjonariusze Izby Celnej we W. w dniu [...], podczas przeprowadzonej na drodze krajowej Nr [...] – jak to przyjął organ celny pierwszej instancji – kontroli dokumentów samochodu marki LIAZ typ 100 6-001 o numerze rejestracyjnym [...], o dopuszczalnej masie całkowitej 17.000 kg, użytkowanego przez strony, którego kierowcą był A. S., zatrudniony w ich firmie. Dyrektor Izby Celnej we W. utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie w decyzji z dnia [...], Nr [...], wydanej po rozpatrzeniu odwołania B. Ż. W pierwszej części uzasadnienia, opisującej podstawowe okoliczności stanu faktycznego, organ odwoławczy podkreślił, iż ponieważ strony kwestionowały miejsce, w którym doszło do zatrzymania i kontroli pojazdu, w toku postępowania przed organami obu instancji, dwukrotnie przesłuchano funkcjonariusza celnego biorącego udział w kontroli pojazdu i sporządzającego z tej czynności protokół. W dniu [...] zeznał on, że kierujący samochodem Liaz w trakcie zatrzymania poruszał się po drodze krajowej Nr [...] w kierunku M.-U. Zatrzymanie pojazdu nastąpiło, gdy wjechał on na drogę krajową z drogi powiatowej. Zeznanie to funkcjonariusz podtrzymał także przesłuchiwany ponownie w dniu [...], precyzując wówczas, że pojazd został zatrzymany w miejscowości K., po wyjeździe z drogi powiatowej Nr [...] na drogę krajową Nr [...] w kierunku U. Ś. i W. Zatrzymanie pojazdu i jego kontrola odbyła się w miejscu ustalonym przez kierownika Referatu Grup Mobilnych w W., tj. w zatoce autobusowej znajdującej się na drodze krajowej Nr [...]. Pojazd transportował drewno z miejscowości S. do siedziby firmy, co wynika także z zeznań samego kierowcy, zaprotokołowanych w dniu kontroli. Funkcjonariusz celny oświadczył również, iż w protokole Nr [...] z dnia [...] omyłkowo wpisano S. jako miejsce kontroli, zamiast miejscowości K. Następnie organ odwoławczy przytoczył podstawy prawne decyzji wydanej przez Naczelnika Urzędu Celnego w W., cytując w tym zakresie przepisy art. 87 ust. 1, art. 42 ust. 1, art. 89 ust. 1, art. 93 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i powołując się dodatkowo na postanowienia załącznika do tej ustawy. Na kanwie zacytowanych przepisów Dyrektor Izby Celnej wywodził, iż kierujący pojazdem, podczas kontroli dokumentów dokonanej w dniu [...], wykonywał transport drogowy bez wymaganej prawem karty opłaty drogowej, co według pkt. 1.4.1. wspomnianego załącznika do ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Zdaniem organu, postępowanie wyjaśniające wykazało, iż w niniejszym przypadku nie zostały spełnione wymagania ustawowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik B. i K. Ż. zarzucił, iż decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] została wydana: 1) z obrazą prawa materialnego, a konkretnie przepisów art. 92 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, na skutek niewłaściwej wykładni tych przepisów, co miałoby polegać na utożsamieniu braku dowodu opłaty za przejazd na drogach krajowych u kierowcy pojazdu z faktem nieuiszczenia tej opłaty przez przedsiębiorcę transportowego; 2) z naruszeniem, w stopniu istotnym, przepisów art. 7, 9, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. na skutek: zaniedbania dokładnego wyjaśnienia sprawy; nienależytego poinformowania strony w kwestii rzeczywistego uiszczenia opłaty; formalnego tylko (a nie rzeczywistego zapewnienia stronie udziału w postępowaniu; pominięcia dowodu z dokumentu uiszczenia opłaty drogowej oraz zaniechania dowodu z przesłuchania w charakterze świadka kierowcy pojazdu A. S. i pominięcie dowodu z zeznań jego pomocnika A. T.; nie zebrania całego istniejącego w sprawie materiału dowodowego; dokonania oceny tylko fragmentarycznych dowodów; braku zrozumiałego rozpoznania i oceny wiarygodności protokołu kontroli drogowej z [...] pomimo występujących w nim oczywistych sprzeczności i nieprawdziwego stwierdzenia, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz – ewentualnie – decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że ustalenia faktyczne poczynione zostały w sprawie na podstawie protokołu kontroli drogowej sporządzonego w dniu [...]. W protokole tym stwierdzono jako miejsce kontroli "S. DK [...], brak zaświadczenia na przewozy, oraz brak karty opłaty za przejazd po dogach krajowych". Autor skargi zarzucił w związku z tym, iż protokół zawiera stwierdzenia sprzeczne, niepełne i niezgodne z prawdą. Zdaniem pełnomocnika skarżących, należący do nich pojazd był istotnie kontrolowany w rejonie miejscowości S. Jednakże nie na drodze krajowej [...], ponieważ droga ta przez miejscowość S. nie przebiega, jakkolwiek opodal jest z nią połączona w miejscowości K. W skardze zwrócono dalej uwagę na to, że kierowca posiadał zaświadczenie na przewozy, a kwestionowany transport wykonywał z pomocnikiem A. T. Przyznano, iż kierowca nie posiadał karty opłaty za transport na drogach krajowych, co uchybia obowiązkowi wynikającemu z art. 87 ustawy o transporcie drogowym. W ocenie pełnomocnika stron, okoliczność ta nie jest jednak przez ten akt prawny penalizowana. Przepis ten nie zawiera także niepodważalnego domniemania, które stanowiłoby dowód nieuiszczenia stosownej opłaty transportowej. Skarżący prezentują stanowisko, iż tak fragmentaryczne postępowanie dowodowe nie stwarzało podstawy do wydania zakwestionowanej decyzji. Przede wszystkim dlatego, że nie wyjaśniało istoty sprawy, skoro pojazd zatrzymany został na drodze nie obłożonej obowiązkiem opłaty, a sama opłata, jak się okazało, została w tym dniu uiszczona i obejmowała czas wykonywania transportu. Zdaniem pełnomocnika skarżących poprawne postępowanie dowodowe doprowadziłoby do prawidłowych ustaleń. Obaj przedsiębiorcy, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji, stawili się u funkcjonariusza i złożyli w tej mierze wyczerpujące wyjaśnienia. Czynność tę należało zaprotokołować. Powołanie się natomiast na niezgłoszenie uwag przez kierowcę nie potwierdza trafności ustaleń, a to z tego powodu, iż nie miał on zastrzeżeń co do miejsca kontroli pojazdu wskazanego jako rejon miejscowości "S.". Wątpliwości w tym zakresie organy usunęły w sposób stronniczy, wyłącznie poprzez przesłuchanie samego tylko funkcjonariusza, bez obecności stron, co jest niezgodne z wymogami k.p.a. W skardze podniesiono też, iż opisane rozbieżności zostały potraktowane przez organ odwoławczy jako pomyłka, tymczasem równie dobrze można twierdzić, że pomyłka dotyczy oznaczenia rodzaju drogi. Zdaniem strony skarżącej, działanie organów w niniejszej sprawie narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do administracji (art. 8 k.p.a.). W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy celne. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów. W pierwszej kolejności kontroli podlega prawidłowość zastosowania w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania. Przestrzeganie zasad zawartych w tych przepisach rzutuje bowiem na prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny pozwala ocenić zasadność zastosowania w sprawie konkretnych norm prawa materialnego. Dodatkowo wyjaśnić należy, iż konieczne ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych, a więc tych, które mają wpływ na sposób załatwienia sprawy (kierunek rozstrzygnięcia). Chodzi zatem o ustalenie dotyczące stanu faktycznego wyrażonego w normie prawnej. Stosownie do dyspozycji wynikającej z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (jednolity tekst – Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) – powoływanej skrótowo w dalszych wywodach jako "ustawa transportowa" – przewidziany w tym przepisie obowiązek uiszczania opłaty obciąża każdy podmiot wykonujący co prawda na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, wyłącznie jednak "za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych" (podkreślenie Sądu). A contrario, przejazdy wykonywane po drogach innych kategorii, niż drogi krajowe, zwolnione są od powinności uiszczenia opłaty. Konsekwentnie też należy przyjąć, że penalizacji przewidzianej w art. 92 ust. 1 in principio ustawy transportowej z tytułu wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów tego aktu prawnego, mogą podlegać – w zakresie interesującym Sąd ze względu na realia tej konkretnej sprawy – wyłącznie zachowania polegające na wykonywaniu po drogach krajowych transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia należnej opłaty (pkt 1.4.1. załącznika do ustawy). W przedstawionym stanie prawnym, obowiązującym w czasie orzekania w sprawie przez organy celne obu instancji, przesądzające znaczenie miało ustalenie – w sposób nie budzący wątpliwości – czy w momencie zatrzymania pojazdu stron do kontroli kierujący nim wykonywał przejazd po drodze krajowej (w niniejszej sprawie chodzić miało o drogę krajową Nr 35). W związku z tym trzeba skonstatować, iż w dotychczas zgromadzonej dokumentacji brak dowodów bezspornie przesądzających tę kwestię. W szczególności, nie można uznać za dowody o takim charakterze: protokołu kontroli i protokołu przesłuchania kierowcy pojazdu A. S., sporządzone w dniu [...]. Oby protokoły wskazują bowiem jako miejsce dokonania kontroli miejscowość "S.", z dodatkiem jednak "droga Nr [...]". W takim określeniu zawarta jest rzeczywiście wewnętrzna sprzeczność, ponieważ S. nie jest położone przy drodze krajowej Nr [...], przebiegającej od M. w kierunku U. Ś., lecz wzdłuż drogi powiatowej Nr [...], prostopadłej w stosunku do drogi krajowej Nr [...] i rozpoczynającej się w miejscowości K. W opisanym stanie sprawy organy decyzyjne zobowiązane były więc przede wszystkim do wyjaśnienia podstawowej wątpliwości, to znaczy precyzyjnego ustalenia, gdzie znajdował się pojazd stron w momencie zatrzymania go do kontroli dokumentów przez funkcjonariuszy celnych. Zgodnie bowiem z poprzednio przywołanymi rozwiązaniami normatywnymi, nałożenie kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia należnej opłaty byłoby uzasadnione jedynie wtedy, gdyby w chwili zatrzymania do kontroli pojazd ten poruszał się już po drodze krajowej Nr [...], a nie po drodze powiatowej Nr [...]. Wyjaśnienie tej wątpliwości było tym bardziej potrzebne, jeśli zważyć, że skarżący konsekwentnie twierdzili, w toku całego postępowania administracyjnego, że fakt zatrzymania do kontroli miał miejsce jeszcze w czasie przejazdu po drodze powiatowej, natomiast sama kontrola została już dokonana na drodze krajowej Nr [...], na którą jednak kierowca wjechał dopiero na polecenie funkcjonariuszy. Nie można zaś utożsamiać wjazdu na drogę krajową, na polecenie kontrolującego, z "przejazdem po drodze krajowej" w rozumieniu art. 42 ust. 1 ustawy transportowej. Trzeba przyznać, iż organy celne obu instancji podjęły próbę wyjaśnienia opisanej wątpliwości. Należy jednak w pełni zgodzić się z zarzutem skargi, iż dokonane w tym zakresie czynności weryfikacyjne miały jednostronny charakter, a dodatkowo – nie odpowiadały standardom przewidzianym w przepisach procesowych. Organy dwukrotnie przesłuchały funkcjonariusza celnego dokonującego spornej kontroli, bezkrytycznie przyjmując przy tym jego wyjaśnienie o rzekomo omyłkowym wpisaniu miejscowości S. do obu protokołów (kontroli i przesłuchania kierowcy), jako miejsca dokonania kontroli, podczas gdy w rzeczywistości kontrola ta miała miejsce już w miejscowości K. Pomijając już to, iż – jak już wcześniej podkreślono, biorąc pod uwagę szczególne okoliczności rozpoznawanej sprawy – o zasadności nałożenia kary decydować powinna kategoria drogi, po której poruszał się pojazd stron w momencie jego zatrzymania, a nie miejsce dokonania kontroli, należy zauważyć, iż do przesłuchania funkcjonariusza doszło z ewidentnym naruszeniem zasad określonych w art. 79 k.p.a., po myśli którego "Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych, lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem" (§ 1), jako że "ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia" (§ 2). Tymczasem z akt sprawy wynika, że przesłuchania funkcjonariusza, który kontrolował sporny przejazd, dokonano bez zawiadomienia skarżących i bez ich udziału, co znacznie obniża wartość dowodową przesłuchania przeprowadzonego w tych warunkach. Z drugiej strony, jak słusznie zauważono w skardze, nie doszło do przesłuchania w charakterze świadka pomocnika kierowcy pojazdu, który też uczestniczył w tym samym transporcie, mimo że na podstawie art. 75 § 1 zdanie 1 k.p.a. "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". W ocenie Sądu, w konsekwencji naruszenia dyspozycji art. 79 k.p.a., doszło także co najmniej do ograniczenia czynnego udziału skarżących (do czego mają oni prawo w każdym stadium postępowania – art. 10 § 1 in principio k.p.a.). Godzi się także podkreślić, iż samo uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada standardowi określonemu w tej części przepisu art. 107 § 3 k.p.a., w której ustawodawca zobowiązał organy administracji publicznej także do wskazania "przyczyn, z powodu których innym dowodom (chodzi w tym wypadku o wyjaśnienia samych stron) odmówił wiarygodności i mocy dowodowej". Tak jednostronnie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie pozwala przyjąć, iż organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, zgodnie z kanonami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., natomiast uwzględnienie jedynie części dowodów, zgromadzonych zresztą z naruszeniem art. 79 k.p.a., bez ustosunkowania się do dowodów przeciwnych nie może być uznane za mieszczące się w granicach swobodnego uznania administracyjnego. W tej sytuacji, za uprawniony można również uznać sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Niemal wszystkie opisane naruszenia proceduralne mogły mieć – z oczywistych powodów – istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 p 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (pkt I wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II wyroku wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaś orzeczenie z pkt. III znajduje oparcie w art. 152 tej samej ustawy.