III SA/Wr 314/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis, Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała, Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca), Protokolant Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi A T na decyzję P W I S we W z dnia [...] nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 z późn.zm.) oraz § 8, ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego w dniu [...] przez A.T. od decyzji [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] ([...] nr [...]) o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - ostrego albo przewlekłego zatrucia zawodowego trichloroetylenem lub ich następstwa (poz. 1 wykazu), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło w związku ze zgłoszeniem w dniu [...] przez A. T. podejrzenia choroby zawodowej. Następnie przestawił przebieg dotychczasowego zatrudnienia zawodowego strony z którego wynika między innymi, że w okresie od [...] do [...] pracował on w "A" we W. na stanowisku maszynisty offsetowego, zaś w okresie od dnia [...] do dnia [...] we "B" we W. również jako maszynista offsetowy. Na podstawie kart informacyjnych z leczenia szpitalnego podano, że zainteresowany w [...] był hospitalizowany z powodu zatrucia trichloroetylenem (przypadkowe spożycie 100 ml TRI) a w [...] r. rozpoznano u niego, m.in. przewlekłe aktywne zapalenie wątroby typu B z tendencją do włóknienia i cechami stłuszczenia wątroby. Podczas postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił, że w okresie zatrudnienia w "A", zainteresowany zajmował się obsługą arkuszowej maszyny offsetowej i produkcją druków i miał kontakt z czynnikami chemicznymi (1,5% roztwór wodny kwasu ortofosforowego, nafta, dekstryna). Wykonane wówczas pomiary wykazywały jednak wartości poniżej NDS. Również podczas pracy we "B" obsługiwał maszynę offsetową, wykonywał prace introligatorskie, przygotowywał matryce, odbitki światłoczułe i odbitki kserograficzne. Przeprowadzone w tym czasie na stanowisku pracy badania dotyczące benzenu, toluenu, ksylenu, alkoholu butylowego, benzyny ekstrakcyjnej oraz octanu butylu nie potwierdziły jednak obecności tych substancji w pobranych próbach. Natomiast trichloroetylen stwierdzono w ilościach śladowych (sumaryczny współczynnik przekroczeń wyniósł 0,15) uznając warunki pracy za dopuszczalne. "C" we W., który przeprowadził badania A. T. w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] nr [...], stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - zatrucia ostrego albo przewlekłego lub jego następstw wywołanych przez trichloroetylen. Stanowisko to jednostka orzecznicza pierwszego stopnia uzasadniła w następujący sposób: "...nie znajdujemy podstaw do rozpoznania przewlekłego zatrucia substancjami chemicznymi pod postacią uszkodzenia wątroby; na podstawie wywiadu lekarskiego i uzyskanej dokumentacji (...) jest wysoce prawdopodobne, że przebyte zatrucie TRI nie pozostawiło po sobie cech uszkodzenia wątroby, gdyż w literaturze uznaje się tę substancję za słabo hepatotoksyczną, a w trakcie hospitalizacji u pacjenta pomimo ewidentnych klinicznych objawów zatrucia nie obserwowano cech uszkodzenia wątroby". W związku z powyższym - w ocenie jednostki orzeczniczej - jest wysoce prawdopodobne, że obecnie stwierdzane cechy uszkodzenia wątroby są następstwem przebytej przewlekłej infekcji wirusem HBV. Również jednostka orzecznicza drugiego stopnia - "D" w Ł,, do której strona została skierowana w trybie odwoławczym, w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] nr [...], orzekła o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, podając w uzasadnieniu orzeczenia: "W przedmiotowym przypadku nie znajdujemy podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - przewlekłego zatrucia tróchloroetylenem lub innymi substancjami chemicznymi - ostre doustne zatrucie trójchloroetylenem miało charakter jednorazowy i przypadkowy (omyłkowy), nie powstało w wyniku zawodowego narażenia na ten związek; ponieważ zaistniało w miejscu pracy, mogło zostać uznane jedynie za wypadek przy pracy i tak też się stało; dostępna dokumentacja lekarska (...) nie pozwala na potwierdzenie faktu toksycznego uszkodzenia miąższu wątroby w wyniku tego incydentu; jeśli nawet takie uszkodzenie nastąpiło to, zgodnie zresztą z typowym przebiegiem klinicznym obserwowanym w takich przypadkach, miąższ wątroby uległ regeneracji i zdarzenie to nie pozostawiło trwałych następstw zdrowotnych. Potwierdzeniem tego przypuszczenia jest zarówno podawany przez samego pacjenta fakt "unormowania się wszystkich wskaźników"[czynności wątroby], jak i treści orzeczeń lekarskich o braku przeciwwskazań do pracy na przedmiotowym stanowisku; dochodzenia epidemiologiczne (...) nie pozwalają na potwierdzenie aby podczas pracy na stanowisku maszynisty offsetowego ani też innych stanowiskach pracy badany był narażony na czynniki szkodliwe dla zdrowia, w tym o potencjalnym działaniu hepatotoksycznym..." Kierując się przedstawionymi wyżej orzeczeniami uprawnionych ośrodków medycyny pracy, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] nr [...] (znak pisma: [...]) orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u A. T. W piśmie datowanym na dzień [...] w którym jako nadawca wskazany został A.T., zawarto odwołanie od powyższej decyzji. Podnoszono w nim, że choroba zawodowa nie wynika z faktu zatrucia się w pracy trójchloroetylenem lecz jej bezpośrednią przyczyną było wieloletnie przebywanie w pomieszczeniach, w których stale znajdował się kwas ortofosforowy, dekstryna, benzen, toluen, ksylen i octan butylu. Do odwołania załączono wyniki nowych badań. Mając na względzie powyższe okoliczności [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. zwrócił się do wyżej wymienionych jednostek medycznych o ustosunkowanie się do załączonych przez stronę dokumentów medycznych oraz o wydanie orzeczeń uzupełniających. Obie jednostki podtrzymały dotychczasowe stanowisko w sprawie nie znajdując podstaw do zmiany treści wydanych orzeczeń lekarskich. Rozstrzygając sprawę w trybie odwoławczym organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 i § 5 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, do stwierdzenia choroby zawodowej muszą być spełnione jednocześnie dwa warunki: 1. choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, 2. choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek klinicznego rozpoznania choroby zawodowej przez upoważnione jednostki. Obie orzekające w sprawie jednostki służby zdrowia pierwszego i drugiego stopnia nie rozpoznały bowiem ostrego ani przewlekłego zatrucia zawodowego trichloroetylenem lub ich następstw (poz. 1). Nie wykazano również by pacjent był przewlekle narażony na działanie substancji uszkadzających wątrobę w stężeniach oscylujących w okolicy najwyższych dopuszczalnych stężeń. Ponadto organ zauważył, że z orzeczeń lekarskich wynika, iż prawdopodobnie obecnie stwierdzone cechy uszkodzenia wątroby są następstwem przebytej przewlekłej infekcji wirusem HBV. Natomiast rozpoznany u zainteresowanego guz pęcherza moczowego w opinii jednostek medycznych uprawnionych do orzekania w sprawach chorób zawodowych nie powinien być rozpatrywany jako następstwo zatrucia TRI, gdyż substancja ta nie została uznana w Polsce za czynnik o udowodnionym działaniu rakotwórczym. Z tych względów [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie znalazł podstaw do kwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A.T. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwestionował jego prawidłowość. W uzasadnieniu podkreślił, że obecny stan jego zdrowia jest wynikiem długoletniej pracy w warunkach zagrażających zdrowiu, dlatego zaskoczyła go decyzja odmawiającą stwierdzenia u niego choroby zawodowej. Uważa, że organy skupiły się na udowadnianiu, że występujące u niego choroby, nie wynikają z faktu zatrucia się w pracy trójchloroetylenem. Skarżący podał jednak, że nigdy nie uważał aby wypadek ten był przyczyną utraty przez niego zdrowia. Jego zdaniem stałe pogarszanie stanu zdrowia spowodowane było długoletnim przebywaniem w pracy, w środowisku o dużym stężeniu substancji zagrażających zdrowiu. Uważa również, że wyniki kontroli wykonanych przed [...] nie wykazujących przekroczenia norm dotyczących stężeń substancji szkodliwych na jego stanowisku pracy, nie są wiarygodne, gdyż były to kontrole zapowiadane i stanowisko pracy było odpowiednio do nich przygotowywane. Ponadto obowiązujące wówczas polskie normy dopuszczalnych stężeń substancji szkodliwych w pomieszczeniach zamkniętych, w przeciwieństwie do norm europejskich, były znacznie wyższe. W konkluzji oświadczył, że oczekuje "uznania zasadności roszczeń do zabezpieczenia jego schorowanej starości". W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentacje i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych ograniczone zostały wyłącznie do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia więc jedynie prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez Sąd nie może opierać się na innych kryteriach, takich jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny jest zgodny z prawem jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i prawa procesowego. Sąd rozpoznając skargę w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ma zatem prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 przywołanej wyżej ustawy ustrojowej umożliwia Sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub postanowienia ( art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Kierując się przedstawionymi wyżej zasadami Wojewódzki Sąd Administracyjny, po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, stwierdził konieczność zastosowania w odniesieniu do zaskarżonej decyzji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wyjaśniając powyższe stanowisko należy odwołać się w pierwszym rzędzie do zawartej w art. 15 k.p.a. ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która kształtuje jedno z podstawowych praw procesowych strony - prawo odwołania się od każdej nieostatecznej decyzji. Przepis art. 127 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Z przedstawionych regulacji wynika wprost, że organ właściwy do rozpoznania odwołania (organ odwoławczy) może podjąć czynności procesowe w postępowaniu odwoławczym tylko, gdy uprawniony podmiot złoży odpowiednie podanie (odwołanie). Postępowanie odwoławcze jest więc całkowicie oparte na zasadzie skargowości co wyklucza wszczynane tego postępowania z urzędu. Dopiero wniesienie przez stronę odwołania, które spełnia wymagania formalne podania określone w art. 63 k.p.a., pozwala właściwemu organowi na uruchomienie przewidzianych przepisami prawa procedur zmierzających do weryfikacji zaskarżonego tym odwołaniem orzeczenia oraz do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 63 k.p.a. odwołanie - jak każde podanie - aby mogło być uznane za czynność prawnie skuteczną, powinno spełniać określone w tym przepisie wymogi formalne co do formy ( § 1) oraz co do treści ( § 2, § 3, § 3a). Jeżeli chodzi o wymagania co do treści, to skuteczność prawną podania ustawodawca uzależnia od wskazania w nim osoby od której pochodzi, wskazania jej adresu, przedstawienia żądania oraz od umieszczenia pod nim podpisu. Co do zasady - podpis musi być własnoręczny. W judykaturze i doktrynie utrwalone zostało stanowisko, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Zdaniem Sądu tyko tak złożony podpis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. Mając na względzie przedstawione wyżej uwagi Sąd stwierdził, że odwołanie, które w niniejszej sprawie zostało złożone przez skarżącego, nie spełnia wskazanego wyżej wymogu formalnego. W aktach administracyjnych przekazanych przez organ II instancji wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę, znajduje się bowiem pismo datowane na dzień [...] w którym jako jego nadawca wskazany został A. T. i które oznaczone zostało jako odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. W piśmie tym brak jednak własnoręcznego podpisu A. T., wskazanego jako składający odwołanie a znajduje się jedynie sporządzony przy pomocy edytora tekstu podpis: A. T. To zaś oznacza, że odwołanie nie zostało w ogóle podpisane. W doktrynie wskazuje się, że brak podpisu strony na podaniu, przy równoczesnym braku podpisu osoby przez nią umocowanej, gdy nie zostanie usunięty, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego podania. Konsekwentnie, taki brak formalny odwołania powoduje, że nie można uznać czynności strony za odwołanie (por. B.Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck Warszawa 2006, s. 363 i 584). W takiej sytuacji organ odwoławczy, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. powinien wezwać skarżącego do uzupełnienia braku formalnego odwołania przez jego podpisanie w terminie 7 dni, z jednoczesnym pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nieusunięte braki formalne odwołania powodują jego bezskuteczność z mocy prawa. Organ odwoławczy do czasu ich usunięcia nie jest zatem władny do prowadzenia postępowania odwoławczego. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie, organ odwoławczy niewątpliwie naruszył przywołane wyżej przepisy. Pomimo braku własnoręcznego podpisu strony na odwołaniu, nie wezwał jej do usunięcia zaistniałego braku przez podpisanie odwołania lecz wydał decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Stanowi to o istotnym naruszeniu prawa, gdyż gdyby strona do wezwania tego się nie zastosowała, podanie należałoby pozostawić bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.; por. też stanowisko zawarte w przywołanym już Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa B.Adamiak i J. Borkowskiego, s. 583). Przedstawione uchybienia doprowadziły w konsekwencji do naruszenia zasady skargowości na której oparta jest instytucja odwołania, gdyż organ dokonał czynności orzeczniczej, której mógł dokonać jedynie na skutek odwołania spełniającego wymogi formalne określone w art. 63 k.p.a. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy działał bez odwołania w wyniku czego wydał swoją decyzję z urzędu. W wyroku z dnia 18 maja 1994 r., SA/Gd 2365/93 (Wspólnota 1995, Nr 2, s. 16) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą podanie powoduje, że organ drugiej instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. Podobnie w wyroku z dnia 15 września 2000 r. ( sygn.akt III 417/00, LEX nr 47217) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak podpisu pod odwołaniem uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania tj. możliwość jego rozpoznania. W tych okolicznościach należało przyjąć, że również zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W., podjęta bez uprzedniego wezwania do usunięcia braku tego odwołania przez własnoręczne podpisanie go przez stronę, wydana została przez ten organ z urzędu, a więc z rażącym naruszeniem prawa i jako taka, dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy, mając na względzie uwagi zawarte w niniejszym wyroku podejmie czynności zmierzające do wyeliminowania wskazanych uchybień. Sposób zakończenia niniejszej sprawy uzależniony będzie od efektów jakie przyniosą te czynności (wydanie decyzji odwoławczej lub pozostawienie podania bez rozpatrzenia). Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika zaś z obowiązku zastosowania art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.