III SA/Wr 314/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 3 ust. 5 i ust. 6 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Powiatu w L. z dnia [...] r. w przedmiocie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w L. I. stwierdza nieważność § 3 ust. 5 i ust. 6 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Powiatu w L. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w L.; II. określa, że wskazane w pkt. I paragrafy załącznika do uchwały nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Przedmiotem skargi Wojewody D. jest uchwała Nr [...] Rady Powiatu w L. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w L. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 5 i ust. 6 załącznika do powyższej uchwały Rady Powiatu w L. z dnia [...] r., zawierającego Regulamin Organizacyjny Starostwa Powiatowego w L. Wskazanej uchwale organ nadzoru zarzuca istotne naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.). Zgodnie z jego postanowieniami, organizację i zasady funkcjonowania starostwa powiatowego określa regulamin organizacyjny uchwalony przez radą powiatu na wniosek zarządu powiatu. W ocenie organu nadzoru treść art. 35 ust. 1 ustawy w sposób jednoznaczny obliguje organ stanowiący Powiatu L. do określania organizacji i zasad funkcjonowania Starostwa Powiatowego. Uprawnienie to nie może być zatem realizowane przez żaden inny podmiot. Rada Powiatu nie jest także uprawniona do dokonywania dalszej delegacji przyznanej jej przez ustawodawcę kompetencji, a zabieg taki musi zostać uznany za istotne naruszenie przepisu kompetencyjnego. W uzasadnieniu stanowiska wskazano, że Rada Powiatu w L. uchwaliła Regulamin Organizacyjny Starostwa Powiatowego w L., stanowiący załącznik do przedmiotowej uchwały. W rozdziale III załącznika do tej uchwały wprowadzono regulacje dotyczące organizacji i zasad funkcjonowania Starostwa. W § 3 ust. 1 załącznika wymienia się departamenty, komórki organizacyjne, samodzielne stanowiska funkcjonujące w Starostwie. Niemniej w § 3 ust. 5 załącznika stwierdzono, że w celu zapewnienia realizacji zadań o istotnym znaczeniu dla Powiatu Starosta może utworzyć komórkę organizacyjną inną niż wymienione w ust. 1. Natomiast w § 3 ust. 6 załącznika do uchwały postanowiono, że utworzenie komórek organizacyjnych, o których mowa w ust. 5 oraz zmiana regulaminu polegająca na uzupełnieniu zakresów działania komórek organizacyjnych Starostwa o nowe zadania nałożone przez ustawy na Zarząd i Starostę nie wymagają zatwierdzenia przez Radę. Zdaniem organu nadzoru, o ile pojawi się konieczność dokonania zmian w strukturze organizacyjnej Starostwa Powiatowego, polegających na utworzeniu innych komórek organizacyjnych, niż wskazane w § 3 ust. 1 załącznika do uchwały, konieczne będzie podjęcie stosownej uchwały przez Radę Powiatu w L. Ponadto zastrzeżenie przez ustawodawcę właściwości organu stanowiącego powiatu do określenia organizacji i zasad funkcjonowania starostwa powiatowego implikuje konieczność zachowania określonego trybu wprowadzenia regulacji dotyczących tej materii. Konieczne będzie złożenie przez Zarząd Powiatu stosownego wniosku a następnie podjęcie uchwały w drodze głosowania większością głosów. Tymczasem w § 3 ust. 5 załącznika do uchwały stwierdza się, że zmiana w przyjętej przez Radę Powiatu w L. organizacji Starostwa Powiatowego w L. będzie dokonywał samodzielnie Starosta, co jest równoznaczne z bezpośrednią ingerencją w treść § 3 ust. 1 załącznika do uchwały i stoi w sprzeczności z wyraźnie wyrażoną intencją ustawodawcy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że ustawa o samorządzie powiatowym nie zawiera żadnych przepisów określających szczegółowo treści regulaminu organizacyjnego, w związku z czym należy się odwołać w tym względzie zarówno do teorii organizacji, jak i praktyki funkcjonowania istniejących regulaminów w urzędach terenowych organów administracji państwowej. Tak też postąpił Zarząd Powiatu w sprawie składając wniosek z propozycją zapisów, które w ocenie organu nadzoru należy uznać za nieważne. Zarząd wprowadzając takie zapisy wzorował się na załączniku do uchwały Nr [...] Rady Powiatu W. z dnia [...] r. Dodatkowym argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem, iż to starosta w sposób szczegółowy określa zasady funkcjonowania urzędu, jest ustawa o samorządzie gminnym, gdzie to Wójt (Burmistrz, Prezydent) w drodze zarządzenia uchwala regulamin organizacyjny urzędu, bez konieczności jego uchwalania przez Radę. Dalej w odpowiedzi wskazano, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, organ stanowiący powiatu uprawniony jest do określania organizacji i zasad funkcjonowania Starostwa Powiatowego tj. określa zadania danego urzędu, strukturę urzędu, zakres czynności wydziałów, podział zagadnień nadzoru nad poszczególnymi działami pomiędzy kierownikiem urzędu, jego zastępcę oraz ewentualnie między członków zarządu, obieg informacji w urzędzie i zasady ich przetwarzania, a także zagadnienia odnoszące się do form współpracy z innymi urzędami czy instytucjami. W związku z powyższym, wskazano w odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu w L. nie dokonała zatem dalszej delegacji przyznane jej kompetencji ustawowej, a jedynie dokonała uszczegółowienia wewnętrznej struktury komórek organizacyjnych Starostwa polegającego na tym, iż nowe zadania nałożone przez ustawy na Zarząd i Starostę nie wymagają zatwierdzania przez Radę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na uchwały wydawane przez rady powiatów. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, uzupełnione zostało w art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia umożliwia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm. – powoływanej w dalszych wywodach jako "u.s.p."), który przesądza, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W konsekwencji, ewentualne stwierdzenie przez sąd administracyjny, iż uchwała jakiegokolwiek organu jednostki samorządu terytorialnego została wydana z naruszenie prawa, obliguje ten sąd do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżony § 3 ust. 5 i ust. 6 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Powiatu w L. z dnia [...] r. w sprawie chwalenia Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w L., nie mógł być utrzymany w obrocie prawnym. Istota zagadnienia w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy - na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.p. - Rada Powiatu w L. w uchwale Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie chwalenia Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w L. mogła wprowadzić kwestionowane zapisy. W rozdziale III zatytułowanym: "Organizacja i zasady funkcjonowania Starostwa", zawartym w załączniku do powyższej uchwały, w § 3 ust. 1 wymieniono departamenty, komórki organizacyjne oraz samodzielne stanowiska jakie funkcjonują w Starostwie. Natomiast w kwestionowanym § 3 ust. 5 załącznika postanowiono, że w celu zapewnienia realizacji zadań o istotnym znaczeniu do Powiatu Starosta może utworzyć komórkę organizacyjna inną niż wymienione w ust. 1. Z kolei w § 3 ust. 6 załącznika postanowiono, że utworzenie komórek organizacyjnych, o których mowa w ust. 5 § 3 nie wymagają zatwierdzenia przez Radę. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.p. organizację i zasady funkcjonowania starostwa powiatowego określa regulamin organizacyjny uchwalony przez radą powiatu na wniosek zarządu powiatu. Z powyższego przepisu wynika niewątpliwie, że organizację i zasad funkcjonowania starostwa powiatowego określa regulamin organizacyjny, że kompetencja do ustalania tego regulaminu organizacyjnego należy do rad powiatu. Ustawodawca nie określa w sposób szczegółowy treści regulaminu organizacyjnego, tego co należy rozumieć pod pojęciem organizacji starostwa. Jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, odwołać się należy w tym zakresie do rozumienia regulaminu organizacyjnego w literaturze przedmiotu. Nie wchodzą w szczegóły wskazać należy, że w literaturze wskazuje się, iż regulamin organizacyjny jest przejawem formalizacji danej jednostki organizacyjnej (instytucji) utrwalonej w formie opisowej, graficznej (zob. R. Cybulska, B. Dolnicki, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, Cz. Martysz, M. Taniewska-Banacka, A. Wierzbica, Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, ABC 2007). Regulamin organizacyjny winien więc określać w szczególności strukturę urzędu (starostwa), podział na departamenty, wydziały, stanowiska, czy inne komórki organizacyjne. Oznacza to, że organizacja starostwa powiatowego określona w regulaminie organizacyjnym uchwalonym przez radę powiatu powinna wskazywać wszelkie elementy struktury (departamenty, komórki organizacyjne, stanowiska pracy) funkcjonujące w tym urzędzie, poprzez ich oznaczenie, jak to uczyniono w § 3 ust. 1 przedmiotowego regulaminu. Wprowadzenie innych, nieprzewidzianych elementy struktury - nienazwanych komórek organizacyjnych - w zakresie organizacji starostwa wymaga uwidocznienia w regulaminie organizacyjnym, uchwalanym w określonym trybie przez radę powiatu. Wskazać należy, że przepisy regulujące uchwalanie regulaminu nie przewidują możliwości przekazania kompetencji w tym zakresie innemu organowi. W rozpatrywanej sprawie, w Regulaminie Organizacyjnym Starostwa Powiatowego w L., poza ustaleniem organizacji Starostwa - poprzez wskazanie funkcjonujących w Starostwie departamentów, komórek organizacyjnych, stanowisk pracy - przewidziano możliwość wprowadzenia innych – niż wskazanych - komórek organizacyjnych tej organizacji i do tego przez Starostę Powiatu (§ 3 ust. 5 załącznika do uchwały), a także przewidziano rozwiązanie, że wprowadzenie tych nowych komórek organizacyjnych, nie wymaga zatwierdzenia przez Radę Powiatu. Nie można tego rodzaju regulacji uznać, jak wskazano w odwiedzi na skargę, że są one uszczegółowieniem wewnętrznej struktury organizacyjnej urzędu – Starostwa. Mamy bowiem do czynienie z możliwością wprowadzenia niewskazanych w regulaminie nowych komórek organizacyjnych w organizacji Starostwa, a nie z uszczegółowieniem istniejącej (określonej) struktury organizacyjnej urzędu. Z wprowadzeniem nowych składników organizacji Starostwa, a nie z uszczegółowieniem istniejącej organizacji. Ponadto z pominięciem tryby przewidzianego w art. 35 ust. 1 u.s.p. w zakresie uchwalenia regulaminu organizacyjnego: przez Radę Powiatu na wniosek Zarządu Powiatu. Należy więc podzielić stanowisko organu nadzoru, że zakwestionowane postanowienia załącznika do uchwały należy uznać jako wydane z istotnym naruszenie przepisu kompetencyjnego. Z powołanych względów na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie w pkt II znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a.