III SA/Wr 315/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi Gminy S. S. na rozstrzygnięcie Marszałka Województwa D. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu pod nazwą "Renowacja budynków socjalnych przy ul. [...] w S. S." oddala skargę. Pismem jednostki zarządzającej z dnia [...] r. (Nr [...]) Gmina S. S. została poinformowana o negatywnym wyniku formalnej oceny projektu "Renowacja budynków socjalnych przy ul. [...] w S. S.", ze względu na niespełnienie przez ów projekt kluczowego kryterium Nr 1 oceny formalnej ("Kwalifikowalność wniosku"; podkryterium 4c: "Czy projekt jest zgodny z typem projektów w ramach zgłaszanego wniosku?" – "Czy typ projektu określony w pkt. A4 wniosku o dofinansowanie jest zgodny z typem projektów w ramach ogłoszonego naboru?"). Negatywna ocena formalna wynikała z niezgodności projektu o dofinansowanie z typem projektów, które obejmował ogłoszony nabór. Zdaniem jednostki zarządzającej, projekt Gminy, o którym mowa, nie spełniał ponadto kryteriów uzupełniających: Nr 4 (tyczącego kompletności wniosku) i Nr 9 (podkryteria 9.1.; 9.2. i 9.4.). Marszałek Województwa D. nie uwzględnił środka odwoławczego zainteresowanej Gminy, uznając, że negatywna ocena formalna zgłoszonego projektu jest prawidłowa i zasadna (pismo z dnia [...] r., Nr [...]). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwoławczego stwierdzono, że oceniany projekt jest niezgodny z zakresem punktu "a" ogłoszenia o Naborze Nr [...], ponieważ nie dotyczy renowacji części wspólnych wielorodzinnych budynków mieszkalnych (odnowienia następujących głównych elementów konstrukcji budynku: dachu, elewacji zewnętrznej, stolarki okiennej i drzwiowej, klatki schodowej, korytarzy wewnętrznych/zewnętrznych, wejścia i elementów jego konstrukcji zewnętrznej, windy, instalacji technicznych budynku, działania w zakresie oszczędności energetycznej). Projekt Gminy nie jest także zgodny z zakresem wskazanym w punkcie "b" tego samego ogłoszenia o naborze i określonym w Uszczegółowieniu RPO WD 2007-2013 oraz w Wytycznych IZ RPO WD, dotyczących Lokalnego Programu Rewitalizacji, gdyż wsparcie nie było przewidywane na samą tylko renowację już istniejących budynków socjalnych, a tego właśnie typu inwestycji dotyczył projekt odwołującej się Gminy. W skardze do tutejszego Sądu Gmina S. S. wniosła o zmianę opisanego dopiero co rozstrzygnięcia odwoławczego Marszałka Województwa D. (poprzez uwzględnienie w całości odwołania skarżącej od negatywnej oceny formalnej jej projektu) i o zasądzenie kosztów. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono: • błędną ocenę merytoryczną wniosku o dofinansowanie, poprzez uznanie go za niespełniający kluczowego kryterium Nr 1 ("kwalifikowalność wniosku"); • naruszenie art. 47 ust. 2 pkt "b" rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) Nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, poprzez błędną wykładnię pojęcia "renowacja", niezgodną z: ujęciem zawartym w dokumencie p.n.: Lista wskaźników RPO WD, z dnia 20 sierpnia 2008 r., dostępnym na stronie internetowej RPO WD i z art. 3 pkt 7a prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi – po przedstawieniu postępowania w sprawie – podkreślono w pierwszej kolejności, że zgłoszony przez Gminę projekt pretendował do dofinansowania na podstawie punktu "b" ogłoszenia o naborze (a nie w ramach punktu "a" tegoż ogłoszenia). Następnie przedstawiono wywody tyczące rozumienia następujących terminów: "przebudowa", "renowacja" i "modernizacja" – w kontekście sformułowania art. 47 ust. 2 lit. "b" rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1828/2006 –konkludując, że zgłoszony przez stronę skarżącą projekt wpisuję się w zadanie określone w tym przepisie. W tej sytuacji, dyskwalifikacja wniosku Gminy pozostaje – w jej ocenie – w sprzeczności z interesem publicznym. Z drugiej strony, projekt zasługuje na dofinansowanie w kontekście sprawiedliwości społecznej i dbałości przez jednostkę samorządową o wszystkich jej mieszkańców. W tej zaś płaszczyźnie, celem Gminy jest zabezpieczenie interesów mieszkańców, także poprzez renowację wymagających tego, istniejących już budynków socjalnych, z uwagi na ich zamortyzowanie. W uzasadnieniu skargi przyznano, że pierwotnie zgłoszony wniosek zawierał brak formalny (wynikający z nieuwzględnienia zwiększonej stawki VAT), który jednak usunięto. W odpowiedzi strona przeciwna podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kognicja Sądu wynika w niniejszej sprawie wprost z art. 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712), zwanej dalej "ustawą", w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przywoływanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako "p.p.s.a." W przepisach art. 30c-30d samej ustawy przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy). Przywołane postanowienia godzi się uzupełnić przypomnieniem, że – w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej). Do kryterium legalności nawiązał również ustawodawca w art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skoro w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo (celowe podkreślenie składu orzekającego), z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub – pośredniczącą). Jak wynika z tej ostatniej dyspozycji, sąd administracyjny nie dysponuje zatem możliwością merytorycznej zmiany negatywnej oceny projektu, czego Gmina S. S. żądała w skardze. Wypada dodatkowo zauważyć – za postanowieniem art. 134 § 1 p.p.s.a., którego zastosowanie nie zostało wyłączone w art. 30e ustawy – że rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Stosując wszystkie dotychczas przedstawione zasady dokonywania sądowej oceny legalności w sprawach tego typu co rozpoznawana, skarga nie mogła być uwzględniona, z następujących powodów. Zważywszy na treść ocenionego wniosku o dofinansowanie, wynikającą wprost z tytułu projektu zgłoszonego w ramach Naboru Nr [...], nie ulega żadnych wątpliwości, iż skarżąca Gmina wystąpiła o wsparcie finansowe w zakresie punktu "A.1.2." ogłoszenia z dnia [...] r., w brzmieniu: "A. Ogłoszenie dotyczy następujących rodzajów projektów: 1. inwestycje w dziedzinie mieszkalnictwa dotyczące: 1. (...); 2. przygotowania do użytku nowoczesnych, socjalnych budynków mieszkalnych dobrego standardu poprzez renowację i adaptację budynków istniejących stanowiących własność władz publicznych lub własność podmiotów działających w celach niezarobkowych." Dodatkowego, dobitnego zaakcentowania wymaga przy tym, iż w myśl postanowienia litery "O" tego samego ogłoszenia, "Projekty powinny być przygotowane zgodnie z prawem wspólnotowym i prawem krajowym oraz zapisami Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013, Szczegółowego Opisu Priorytetów RPO WD na lata 2007-2013, Poradnikiem dla Beneficjenta, Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego." Zdaniem składu orzekającego, istotą sporu w niniejszej sprawie jest zagadnienie, które można zwerbalizować następująco: "Czy nabór, w ramach którego aplikowała skarżąca Gmina, obejmował przygotowanie nowoczesnych socjalnych budynków mieszkalnych dobrej jakości urządzanych wyłącznie w obiektach, które do tej pory miały inne przeznaczenie, a więc nie pełniły wcześniej roli budynku, w którym funkcjonują już lokale socjalne (tak uważa jednostka zarządzająca oraz Marszałek Województwa D.), czy też nabór ten obejmował również przygotowanie nowoczesnych budynków socjalnych, poprzez podniesienie standardu już funkcjonujących budynków tego typu?" (tak z kolei sądzi zainteresowana Gmina). Trzeba przyznać, że samo sformułowanie przytoczonego wcześniej punktu "A.1.2." ogłoszenia z dnia [...] r. o Naborze Nr [...] nie wyjaśnia jednoznacznie tej kwestii. W ocenie Sądu, przesądzające znaczenie dla kierunku prawidłowej odpowiedzi na postawione pytanie trzeba w tej sytuacji przypisać postanowieniu punktu 27 zdanie ostatnie Preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) Nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Dz. U. UE. L.06.371.1 ze zm.). We wspomnianej jednostce Preambuły rozporządzenia, o którym mowa, wspólnotowy prawodawca postanowił bowiem, iż "Należy również zaznaczyć, że w przypadku budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego lub budownictwa mieszkaniowego dla gospodarstw domowych o niskich dochodach lub osób o szczególnych potrzebach inwestycje kwalifikujące się do współfinansowania powinny być ukierunkowane (...), lub na budowę nowoczesnych socjalnych budynków mieszkalnych dobrej jakości poprzez inwestycje w renowację i zmianę wykorzystania (celowe podkreślenie składu orzekającego) istniejących budynków stanowiących własność władz publicznych lub własność podmiotów o celach niezarobkowych." Z takiego sformułowania wynika zaś niedwuznacznie wola unijnego prawodawcy współfinansowania – w interesującym nas obecnie zakresie – wyłącznie takich inwestycji, dzięki którym mają powstać nowe lokale socjalne (ma się zatem zwiększyć liczba tego rodzaju lokali). Do współfinansowania powinny być bowiem kwalifikowane tylko te inwestycje, które będą polegały na renowacji połączonej jednocześnie (użycie w cytowanym tekście spójnika "i" oznacza koniunkcję! – kolejne podkreślenia Sądu – ze zmianą dotychczasowego przeznaczenia ("wykorzystaania") budynku. Przypisywanie przez skład orzekający Sądu, decydującego znaczenia w sprawie rozwiązaniu przyjętemu w cytowanym fragmencie punktu 27 Preambuły rozporządzenia Nr 1828/2006 uzasadnione jest następującymi względami. Po pierwsze, cytowany zapis ma oczywisty charakter normatywny, a nie tylko ideologiczny. Po drugie, jest on nadzwyczaj jednoznacznie sformułowany, w sposób nie dopuszczający odmiennej interpretacji. Po trzecie, oczywiste jest jego ratio legis. Przyjmującemu obowiązek dofinansowania (chodzi wszak o środki unijne) nie zależało jedynie na podnoszeniu standardu dotychczasowych mieszkalnych lokali socjalnych, lecz – przede wszystkim – na zwiększeniu liczby takich lokali o odpowiednim standardzie. Współfinansowanie przewidział zatem tylko w odniesieniu do nowopowstających lokali socjalnych, pozostawiając podniesienie standardu już istniejących w gestii dotychczasowych właścicieli budynków, w których lokale takie są usytuowane. Po czwarte, trzeba zwrócić uwagę na to, że analizowany fragment punktu 27 Preambuły nie był nowelizowany od momentu wejścia w życia rozporządzenia Nr 1828/ 2006, mimo że brzmienie art. 47 tego rozporządzenia, do którego odwołują się obie strony niniejszego sporu sądowego, ulegało zmianom (por. pierwotnie brzmienie tego ostatnio wymienionego przepisu oraz jego zmiany wynikające z art. 1 pkt 15 rozporządzenia Nr 846/2009 z dnia 1 września 2009 r. – Dz. U. UE. L.2009.250.1 i z art. 1 pkt 14 rozporządzenia Nr 832/2010 z dnia 17 września 2010 r. – Dz. U. UE. L.2010.248.1). Świadczy to o trwałym i niezmiennym celu wspólnotowego prawodawcy współfinansowania jedynie nowopowstających lokali socjalnych dobrej jakości. Po piąte, nie można abstrahować od treści art. 55 zdanie drugie rozporządzenia Nr 1828/2006, zgodnie z którym: "Niniejsze rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich." Identycznymi zapisami opatrzone zostały wszystkie rozporządzenia nowelizujące rozporządzenie Nr 1828/2006. Po szóste, wnioskodawca (strona skarżąca) została zobligowana również do uwzględnienia rozważanej części punktu 27 Preambuły, a to poprzez odesłanie (w punkcie "O" ogłoszenia o Naborze Nr [...]) do respektowania – między innymi – "prawa wspólnotowego". Wyrażona w art. 55 rozporządzenia Nr 1828/2006 zasada bezpośredniości stosowania tego aktu, podkreśla jego wiodącą rolę w systemie regulacji tyczących dofinansowania określonych projektów. Oznacza ona, że zastosowanie konkretnych rozwiązań przewidzianych w tym rozporządzeniu ma ewidentne pierwszeństwo, bez konieczności wprowadzania krajowych unormowań szczegółowych. W wypadku ich opracowania – co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – owe regulacje szczegółowe nie mogą być sprzeczne z rozwiązaniami przyjętymi w rozporządzeniu Nr 1828/2006, a gdyby takie sprzeczności ewentualnie wystąpiły, normy (zasady) odmienne od regulacji rozporządzenia nie mogą być zastosowane. Między przepisami rozporządzenia Nr 1828/2006, a krajowymi rozwiązaniami występuje bowiem relacja odpowiadająca relacji normy hierarchicznie podporządkowanej (wykonawczej), którą stanowią w tym wypadku krajowe przepisy, względem norm hierarchicznie nadrzędnych (uregulowania rozporządzenia Nr 1828/2006). Ostatnie spostrzeżenie było konieczne ze względu na nieprawidłowości (błędy!) jakie można postrzec w Wytycznych dotyczących przygotowania Lokalnego Programu Rewitalizacji jako podstawy udzielenia wsparcia z Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013, stanowiących Załącznik do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] r. Na s. 3 wspomnianych Wytycznych (wiersze 1-7 od góry) znajduje się mianowicie następujące wyjaśnienie: "Przygotowanie do użytku nowoczesnych, socjalnych budynków mieszkalnych dobrego standardu: Renowacja, adaptacja istniejących budynków stanowiących własność władz publicznych lub własność podmiotów działających w celach niezarobkowych, dokonana zgodnie ze sztuką budowlaną, budynku, w którym znajdują się lokale, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego." Gwoli uzupełnienia wypada dodać, że przepis ustawy, do którego odesłano w cytowanym wyjaśnieniu, traktuje właśnie o lokalach socjalnych. Z przytoczonego wyjaśnienia pomieszczonego w Wytycznych wynikałoby zatem – wbrew wcześniej przywołanej części punktu 27 Preambuły rozporządzenia Nr 1828/2006 – że Nabór Nr [...] obejmuje swoim zakresem ujętym w punkcie "A.1.2." jedynie inwestycje polegające na renowacji istniejących budynków, w których już wcześniej funkcjonowały lokale socjalne. Stwierdzona sprzeczność między aktem opracowanym – nierzetelnie, z punktu widzenia znajomości rozwiązań prawa wspólnotowego – przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa D. na lata 2007-2013 (autora Wytycznych) a postanowieniem punktu 27 in fine preambuły rozporządzenia Nr 1828/2006, nie mogła mieć jednak znaczenia dla zgodności z prawem weryfikowanego przez sąd w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia odwoławczego Marszałka Województwa D. Przypomnienia wymaga bowiem w tym kontekście, że krajowe rozwiązania sprzeczne z regulacjami prawa wspólnotowego nie mogą znaleźć zastosowania, a to ze względu na zasadę bezpośredniego stosowania rozporządzenia Nr 1828/2006. Dodać też wypada, że błędna wskazówka zawarta w Wytycznych nie zwalniała żadnego potencjalnego beneficjenta wnioskowanego dofinansowania (również zatem skarżącej Gminy) z powinności respektowania "prawa wspólnotowego", nałożonej w punkcie "O" ogłoszenia o naborze Nr [...]. W konkluzji dotychczasowych wywodów należy stwierdzić, że jednostka zarządzająca oraz Marszałek Województwa D. trafnie uznały, że zgłoszony przez skarżącą Gminę projekt nie spełnia kluczowego kryterium Nr 1 oceny formalnej ("Kwalifikowalność wniosku"), nie jest bowiem objęty zakresem Naboru Nr [...]. Wobec jednoznacznego brzmienia wcześniej omówionego fragmentu punktu 27 Preambuły rozporządzenia Nr 1828/2006, nie ma żadnego znaczenia spór między stronami o treściowe znaczenie terminów: "renowacja", "adaptacja" i "przebudowa". Skoro zgłoszenie projektu nieobjętego zakresem Naboru Nr [...] stanowiło ewidentną podstawę do sformułowania negatywnej oceny formalnej wniosku Gminy, mniejsze znaczenie dla rozstrzygnięcia jednostki zarządzającej i Marszałka Województwa D. miał inny, poprawiony brak formalny (zastosowanie niewłaściwej stawki VAT w obliczeniach kosztów projektu). Ponieważ Sąd nie stwierdził naruszenia prawa w trakcie procesu opiniowania projektu strony skarżącej (ostatnie już podkreślenie składu orzekającego), przeto – zobligowany do tego dyspozycją art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – skargę oddalił.