III SA/Wr 317/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis, Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca)), Protokolant Adam Sak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...], Nr [...] - wydaną po rozpatrzeniu odwołania Z. M. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...], Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u odwołującego się choroby zawodowej pod postacią nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy uznanych za rakotwórcze u ludzi - Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. - Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.), § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) oraz art. 138 § l pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy pierwszoinstacyjne orzeczenie. Wojewódzki Inspektor Sanitarny rozpoczął uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia od skonstatowania, że Z. M. (ur. [...]) pracował - od 12 grudnia 1995 r. do 2 marca 2000 r. - jako monter nawierzchni kolejowej w PKP Zakładzie Infrastruktury we W. W czasie zatrudnienia, zainteresowany, w okresie letnim, miał kontakt z pyłami krzemionki podczas rozładunku tłucznia z wagonów samowyładowczych otwieranych pneumatycznie. Jak wynika z pisma zakładu pracy strony z dnia 13 marca 2003 r., pomiary tego czynnika nie były wykonywane, ponieważ prace rozładunkowe wykonywane są sporadycznie, a pracownicy nie biorą w nim bezpośredniego udziału. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił, że zainteresowany był badany w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W., gdzie w dniu 24 czerwca 2003 r. wydano orzeczenie o braku podstaw do rozpoznawania u niego choroby zawodowej pod postacią nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy uznanych za rakotwórcze u ludzi (poz. 17 pkt 7 wykazu). Placówka I szczebla diagnostycznego ustaliła występowanie u strony nasieniaka jądra i uzasadniła brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej tym, iż pracując od grudnia 1995 r. do marca 2000 r. w PKP S.A. jako monter nawierzchni kolejowej Z. M. "Wg lekarza sprawującego opiekę profilaktyczną w tym zakładzie, na powyższym stanowisku sporadycznie miał kontakt z podkładami kolejowymi nasyconymi olejem impregnacyjnym. Wg karty charakterystyki niebezpiecznej substancji chemicznej przekazanej przez producenta, olej impregnacyjny jest mieszaniną węglowodorów aromatycznych wchodzących w skład olejów smołowych, z których jest komponowany. Jednym ze skutków przewlekłego narażenia na te substancje wymienia się działanie rakotwórcze. W listopadzie 2000 r. u p. Z. M. rozpoznano nasieniaka jądra prawego i był leczony operacyjnie i radioterapią. Z uwagi na nikłe prawdopodobieństwo związku etiologicznego choroby (uwzględniając krótki okres latencji i lokalizację zmiany) z wykonywaną pracą sprawa była konsultowana w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi. W dniu 17.06.2003 r. otrzymano opinię potwierdzającą pozazawodową etiologię choroby. Instytut oparł swoją opinię o obowiązującą aktualnie wiedzę medyczną dotyczącą nowotworów złośliwych." Uwzględniając taki wynik konsultacji specjalistycznej w jednostce II stopnia diagnostycznego - zbieżny z opinią DWOMP - Ośrodek przyjął brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Wojewódzki Inspektor Sanitarny wywodził dalej, iż w trybie odwoławczym Z. M. został skierowany na badania do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. W dniu 21 października 2003 r. Instytut ten wydał orzeczenie lekarskie, w którym przedstawił identyczną diagnozę. Ostatnio wymieniona placówka II szczebla diagnostycznego uzasadniła swoje stanowisko następująco: "rozpoznany nasieniak jądra uważany jest za nowotwór pochodzenia zarodkowego, którego rozwojowi mają sprzyjać wrodzone wady rozwojowe jąder, a zwłaszcza zaburzenia procesu ich zstępowania. Brak jest natomiast danych naukowych i epidemiologicznych dowodzących indukowanie tego procesu nowotworowego jakimikolwiek oddziaływaniami zewnętrznymi, w tym chemicznymi, fizycznymi i biologicznymi czynnikami środowiska pracy. Nie może być zatem uznany związek przyczynowo-skutkowy w/w schorzenia z podnoszonym przez badanego narażeniem zawodowym na olej impregnacyjny (oleje smołowe) tym bardziej, iż od zapoczątkowania tego narażenia do rozpoznania nowotworu minęło zaledwie 5 lat, co zgodnie z aktualną wiedzą medyczną jest okresem zbyt krótkim do rozwoju i ujawnienia się schorzenia nowotworowego - nowotwory zawodowe cechuje bowiem okres latencji co najmniej kilkunastoletniej." Uwzględniając przytoczone okoliczności faktyczne, Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyraził zapatrywanie, iż - według definicji choroby zawodowej zawartej w § 2 ust. 1 i § 5 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - do stwierdzenia choroby zawodowej muszą być spełnione jednocześnie dwa warunki: 1) choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, a ponadto 2) choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. Zdaniem organu drugiej instancji, w przypadku Z. M. żadna z wymienionych przesłanek nie została spełniona. Placówki służby zdrowia upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych - Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (w których zainteresowany był badany), a także Instytut Medycyny Pracy w Łodzi (w którym konsultowana była dokumentacja zainteresowanego) - uznały pozazawodową etiologię choroby. Za wspomnianymi jednostkami medycznymi organ podkreślił, iż przy rozpoznawaniu etiologii zawodowej nowotworów uwzględnia się następujące kryteria: rodzaj, umiejscowienie nowotworu oraz jego okres utajenia, a czynnik występujący w środowisku pracy musi zostać uznany za rakotwórczy u ludzi. W rozpatrywanej sprawie brak jest danych naukowych i epidemiologicznych, które wiązałyby obserwowany u zainteresowanego proces nowotworowy z jakimikolwiek oddziaływaniami zewnętrznymi, w tym chemicznymi, fizycznymi i biologicznymi czynnikami środowiska pracy. Wojewódzki Inspektor Sanitarny uwzględnił również fakt, iż od zapoczątkowania narażenia zawodowego na olej impregnacyjny do rozpoznania nowotworu minęło zaledwie 5 lat, co zgodnie z aktualną wiedzą medyczną jest okresem zbyt krótkim do rozwoju i ujawnienia się schorzenia nowotworowego (nowotwory zawodowe cechuje bowiem okres latencji co najmniej kilkunastoletniej). Dlatego też organ nie uznał związku przyczynowo-skutkowego schorzenia z podnoszonym przez zainteresowanego narażeniem zawodowym na olej impregnacyjny. Rozpoznany u zainteresowanego nasieniak jądra uważany jest za nowotwór pochodzenia zarodkowego, którego rozwojowi sprzyjają wrodzone wady rozwojowe jąder, a zwłaszcza zaburzenia procesu ich zstępowania, co nie daje podstaw do rozpoznania u strony choroby zawodowej pod postacią nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy uznanych za rakotwórcze dla ludzi (poz. 17.7). Organ odwoławczy uznał wszystkie wydane w sprawie orzeczenia i opinie lekarskie, poprzedzone specjalistycznymi badaniami stanu zdrowia zainteresowanego, za obiektywne, spójne oraz przekonywujące. Dlatego też nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Z. M. zarzucił, iż kwestionowana przez niego decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] została wydana z naruszeniem przepisów § 1 i § 2 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 2002 r. w sprawie chorób zawodowych ... oraz art. 107 § 3 w związku z art. 75 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., a także pominięcie przez organy inspekcji sanitarnej obu części wykazu czynników rakotwórczych u ludzi opublikowanych w formie załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 11 września 1996 r. Skarżący wniósł w związku z tym o uznanie za chorobę zawodową stwierdzonego u niego nowotworu, załączając do skargi kopie znajdujących się także w aktach sprawy dokumentów i aktów normatywnych. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że Wojewódzka Stacja Sanitarno-Epide-miologiczna we W. poświadczyła nieprawdę, przyjmując - jak twierdzi strona - że w środowisku pracy nie występowały czynniki rakotwórcze, co jest sprzeczne z oceną ryzyka zawodowego, charakterystyką składu chemicznego oleju impregnacyjnego (zawiera on między innymi: benzen, benzopiren, fenol, piren, fluoren, kreozole, naftalen, furan, dwubenzokarbazol, a więc związki silnie kancerogenne), a także z treścią zawiadomienia skarżącego o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie jego choroby zawodowej. W ocenie Z. M., zaskarżona decyzja wprowadza dodatkowe, pozanormatywne wymaganie, poprzez przyjęcie przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, iż choroba zawodowa musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia. Tymczasem - zdaniem skarżącego - decydujące znaczenie mają tylko dwa czynniki: zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych i istnienie związku przyczynowego między chorobą a pracą. W końcowym fragmencie skargi przytoczono trzy wyroki NSA (z 1982, 1994 i 1996 r.), wyrażając zapatrywanie, że kwestionowana decyzja jest sprzeczna także z ustaloną linią orzeczniczą. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i podniesioną w jego uzasadnieniu argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - powoływanej w dalszych rozważaniach jako p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując przy tym środki określone w ustawie. Z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że podstawę uwzględnienia skargi, a w konsekwencji - uchylenia zaskarżonej decyzji, stanowi stwierdzone przez sąd: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo też naruszenie innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wypada w konsekwencji zwrócić uwagę skarżącego na to, że - w świetle wszystkich przywołanych unormowań - sądy administracyjne nie posiadają kompetencji do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej (w tym przypadku chodzi o brak możliwości ustalania istnienia lub braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej). Sądy te weryfikują jedynie legalność zaskarżonych decyzji (postanowień oraz niektórych innych aktów i czynności organów administracji publicznej), tzn. ich zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego. Dokonując oceny z punktu widzenia ostatnio wymienionych kryteriów, zdaniem składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga w szczególności, iż - wbrew odmiennemu przekonaniu skarżącego - w toku postępowania administracyjnego doszło do niewadliwego ustalenia tych okoliczności faktycznych, które miały znaczenie dla ustalenia zawodowej (lub pozazawodowej) etiologii schorzenia będącego przedmiotem sporu (w rozpoznawanej sprawie chodziło wyłącznie o nowotwór złośliwy o nazwie nasieniak jądra), z punktu widzenia prawidłowo zastosowanych przez organy obu instancji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) - powoływanego w dalszych wywodach jako "rozporządzenie" - w kontekście choroby nowotworowej wymienionej w poz. 17 pkt 7 tego wykazu ("inne nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi"). W pierwszej kolejności należy zaakcentować podstawowy efekt zmiany unormowań odnoszących się do chorób zawodowych. Stosownie do § 2 ust. 1 aktualnie obowiązującego w tym zakresie rozporządzenia RM z 2002 r., ustalenie choroby zawodowej jest dopuszczalne jedynie w odniesieniu do schorzeń ujętych w wykazie stanowiącym załącznik do tego rozporządzenia, przy tym tylko wówczas, "jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, ... ". U byłego pracownika (sytuacja taka zaistniała właśnie w niniejszej sprawie) rozpoznanie choroby zawodowej może nastąpić także "po zakończeniu pracy w takim narażeniu, nie później jednak niż w okresie, który został określony w wykazie chorób zawodowych" (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Przy ocenie narażenia zawodowego uwzględnia się "w odniesieniu do: 1) czynników chemicznych i fizycznych - rodzaj czynnika, wartość stężeń lub natężeń i okres narażenia zawodowego" (§ 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia). Uwzględniając brzmienie cytowanych przepisów łatwo zauważyć, iż w porównaniu do poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) prawodawca bez wątpienia obostrzył warunki stwierdzania tego typu chorób. O ile bowiem bardziej ogólnikowe ujęcie § 1 ust. 1 dawnego rozporządzenia ("Za choroby uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych ..., jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy") uzasadniało przyjęcie w ówczesnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym swoistego "domniemania" istnienia związku przyczynowego między chorobą objętą wykazem zdiagnozowaną u pracownika a stwierdzonym jednocześnie zagrożeniem istniejącym w jego zakładzie pracy, to w ramach obecnego uregulowania konstruowanie takiego "domniemania" należy uznać za niedopuszczalne. Związek choroby z występowaniem w środowisku pracy czynników szkodliwych dla zdrowia musi być bowiem aktualnie wykazany w toku postępowania "bezspornie" lub "z wysokim prawdopodobieństwem". Dlatego też bezzasadne jest odwołanie się przez Z. M. do judykatów NSA przywołanych w skardze, wydanych na podstawie przepisów rozporządzenia RM z 1983 r. Zdaniem składu orzekającego Sądu, ustalenia poczynione w rozpoznawanej sprawie, zwłaszcza zaś treść orzeczeń (opinii) lekarskich wydanych (opracowanych) przez aż trzy uprawnione do tego jednostki orzecznicze I i II stopnia (DWOMP we Wrocławiu oraz Instytuty oraz Instytuty w Łodzi i Sosnowcu) w pełni uzasadniały przyjęcie przez organy inspekcji sanitarnej ostatecznego wniosku o braku związku przyczynowego między zdiagnozowanym u skarżącego nowotworem złośliwym, a występującym w pracy narażeniem na oddziaływanie niebezpiecznej dla zdrowia substancji chemicznej. Godzi się w tym kontekście zauważyć niezasadność zarzutów strony, jakoby organy nie stwierdziły występowania czynników szkodliwych w środowisku jego pracy. Przeciwnie, badania zostały przeprowadzone (a opinia Instytutu w Łodzi opracowana) przez wymienione jednostki medyczne właśnie w związku z ustaleniem, że Z. M. miał kontakt w pracy z olejem impregnacyjnym, który jest mieszaniną węglowodorów aromatycznych wchodzących w skład olejów smołowych, z których jest komponowany, a jako jeden ze skutków zdrowotnych przewlekłego narażenia wymieniane jest rakotwórcze oddziaływanie tej substancji. Trafnie jednak podkreślił Wojewódzki Inspektor Sanitarny, że medyczne jednostki orzecznicze ustaliły jednak jednomyślnie, iż dotychczasowa wiedza medyczna (także literatura) nie dostarczają danych, które by wskazywały na chemiczne lub fizyczne czynniki rakotwórcze występujące w środowisku pracy jako na źródło tego nowotworu złośliwego, na który choruje skarżący (nasieniak jądra). Organ słusznie też wyeksponował - za jednostkami orzeczniczymi - bardzo krótki okres (5 lat), jaki upłynął od momentu, w którym Z. M. został po raz pierwszy narażony na kontakt ze szkodliwym olejem impregnacyjnym, a czasem zdiagnozowania u niego nowotworu. Jednostki medyczne podkreśliły bowiem, że okres latencji nowotworów o etiologii zawodowej wynosi kilkanaście lat. W konkluzji należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy bardzo szczegółowo przytoczył stanowisko jednostek medycznych badających (opiniujących) chorobę skarżącego, podkreślając - słusznie - iż orzeczenia te są obiektywne, spójne i przekonujące. W ocenie Sądu, spełniają one niewątpliwie standardy opinii biegłych, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., samo uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada zaś wymogom art. 107 § 3 k.p.a., jako że wspomnianym orzeczeniom i opiniom strona przeciwstawiła wyłącznie nie poparte żadnym dowodem twierdzenie o zawodowym pochodzeniu nowotworu, na który cierpi. Stanowisko organów wspiera dodatkowo i to, że nasieniak jądra nie został wprost wymieniony w wykazie chorób zawodowych (dlatego też postępowanie administracyjne było prowadzone w kierunku stwierdzenia lub wykluczenia tzw. "innego" nowotworu, stosownie do poz. 17 pkt 7 wykazu), a okres latencji (stanowiący w tym wypadku jedną z okoliczności wykluczających - według uprawnionych jednostek orzeczniczych - możliwość stwierdzenia zawodowej etiologii choroby strony skarżącej) jest także jednym z elementów ocennych, wymienionych wprost w rozporządzeniu RM z 2002 r. i w wykazie. Marginalnie należy zauważyć, iż powołanie się w skardze na zawiadomienie organu drugiej instancji o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, wynika prawdopodobnie z nieporozumienia. Zawiadomieniu temu nie można absolutnie przypisywać takiego znaczenia, jakiego upatruje w nim strona. Użyte tam sformułowanie "w sprawie choroby zawodowej pod postacią nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy uznanych za rakotwórcze dla ludzi" nie przesądzało wcale o stwierdzeniu takiej choroby u zainteresowanego przez autora pisma, lecz stanowiło jedynie sposób opisania przez tą osobę przedmiotu sprawy, której dotyczyło postępowanie odwoławcze. Reasumując, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skargę należało oddalić, zgodnie z dyspozycja art. 151 p.p.s.a