III SA/Wr 317/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Sędzia WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, Kamila Paszowska-Wojnar, Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. we W. na akt Zarządu Powiatu Lubińskiego z dnia 12 marca 2021 r. nr DIT.7120.52.2021 w przedmiocie odmowy zgody na wprowadzenie zatwierdzonej tymczasowej organizacji ruchu I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Zarządu Powiatu Lubińskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 złotych (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta Powiatu Lubińskiego zatwierdził w dniu 8 marca 2021 r. w zakresie drogi powiatowej projekt tymczasowej organizacji ruchu pod nazwą "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej, sieci elektroenergetycznej oświetlenia drogowego oraz przebudowa wraz z budową sieci wodociągowej na terenie wiejskim aglomeracji Ś. - miejscowość D.". Zatwierdzony projekt został wykonany przed P. K., prowadzącego działalność pod firmą B. P., na zlecenie Wykonawcy – P. T. B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. (zatwierdzenie nr 52/2021 z dnia 8 marca 2021 r.). Pismem z dnia 8 marca 2021 r. P. T. B. Sp. z o.o. wystąpiło do Starostwa Powiatowego w Lubinie z informacją, że w dniu 15 marca 2021 r. zostanie wprowadzona tymczasowa organizacja ruchu, zgodnie z zatwierdzeniem nr 52/2021 z dnia 8 marca 2021 r. Pismem z dnia 12 marca 2021 r., znak: DIT.7120.52.2021, Dyrektor Departamentu Infrastruktury, Transportu i Rozwoju Starostwa Powiatowego w Lubinie, działając z upoważnienia Zarządu Powiatu Lubińskiego, nie wyraził skarżącemu zgody na wprowadzenie tymczasowej organizacji ruchu z uwagi na brak decyzji administracyjnej na prowadzenie robót oraz umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w drodze powiatowej. Skargę na powyższy akt Zarządu Powiatu Lubińskiego złożyła Spółka P. T.-B. Sp. z o.o. z siedzibą we W., dalej jako: strona skarżąca, reprezentowana przez r. pr. T. S., wnosząc o stwierdzenie nieważności tego aktu na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), jako wydanego przez organ oczywiście niewłaściwy oraz bez podstawy prawnej. Skarga zawierała nadto wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wniosek o rozpoznanie sprawy trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zarząd Powiatu Lubińskiego w odpowiedzi na powyższą skargę wniósł o rozpoznanie sprawy trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. oraz o nieuwzględnienie skargi poprzez odrzucenie jej z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, która nie wykazała jakie konkretnie uprawnienia zostały naruszone i z jakich przepisów one wynikają lub oddalenie skargi w całości, gdyby Sąd uznał, że nie ma podstaw do jej odrzucenia. Organ wniósł o połącznie w celu łącznego rozpoznania spraw ze skarg, które są rozpatrywane pod sygnaturą niniejszej sprawy oraz sygnaturami akt III SA/Wr 316/22, III SA/Wr 315/22, III SA/Wr 318/22. W odpowiedzi na wezwania z dnia 10 sierpnia 2021 r. (doręczone w dniu 23 sierpnia 2021 r.) oraz z dnia 20 października 2021 r. (doręczone w dniu 27 października 2021 r.), strona skarżąca uzupełniła braki formalne (pismo z dnia 30 sierpnia 2021 r., nadane w dniu 30 sierpnia 2021 r.) i fiskalne skargi (wydruk polecenia przelewu, z której wynika, że wpis od skargi został uiszczony w dniu 2 listopada 2021 r.). W replice na odpowiedź na skargę, strona skarżąca wskazała, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest akt podobnego rodzaju co zatwierdzenie organizacji ruchu, co do którego Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, uznał, że akt ten może być przedmiotem skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., co oznacza, że niniejsza skarga może być rozpoznania merytorycznie. Następnie strona skarżąca odniosła się do zarzutu organu niewykazania w skardze naruszenia interesu prawnego, wskazując strona skarżąca posiada zatwierdzenie tymczasowej organizacji ruchu wydane przez Starostę Lubińskiego, a zatem ma prawną możliwość faktycznego jego wdrożenia, czego zaskarżonym aktem się zabrania. W ocenie skarżącego zaskarżonym aktem, organ utrudnia prowadzenia działalności gospodarczej, opartej na zawieraniu i wykonywaniu umów cywilnoprawnych. Strona skarżąca wykonuje umowę o roboty budowlane na drogach publicznych, z czym związane jest wdrożenie tymczasowej organizacji ruchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do § 2 pkt 1-6 tego artykułu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zaskarżonym aktem Dyrektor Departamentu Infrastruktury, Transportu i Rozwoju Starostwa Powiatowego w Lubinie, działając z upoważnienia Zarządu Powiatu Lubińskiego, nie wyraził skarżącemu zgody na wprowadzenie tymczasowej organizacji ruchu z uwagi na fakt braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Powyższy akt został wydany w odpowiedzi na dokonane w trybie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzenia ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784 ze zm.) zawiadomienie skarżącego o terminie wprowadzenia tymczasowej organizacji ruchu. Zgodnie z tym przepisem jednostka wprowadzająca organizację ruchu zawiadamia organ zarządzający ruchem, zarząd drogi oraz właściwego komendanta Policji o terminie jej wprowadzenia, co najmniej na 7 dni przed dniem wprowadzenia organizacji ruchu. W myśl ustępu 4 tego paragrafu, jeżeli w terminie, o którym mowa w § 8 ust. 7, brak jest zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, organ zarządzający ruchem informuje zarząd drogi o utracie ważności zatwierdzonej organizacji ruchu. Zgodnie z § 8 ust. 7 rozporządzenia organ zarządzający ruchem na drodze określa termin, w którym powinna zostać wprowadzona zatwierdzona organizacja ruchu". Zatwierdzenia organizacji ruchu w zakresie drogi powiatowej dokonuje starosta jako organ realizujący zadania z zakresu zarządzania ruchem na drogach powiatowych, stosownie do treści art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 988) oraz § 2 ust. 1 lit. d) wyżej cytowanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzenia ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 "zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)." Wskazać jednak należy, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie jest samo zatwierdzenie projektu tymczasowej organizacji ruchu, lecz skierowane do strony skarżącej pismo z dnia 12 marca 2021 r., wydane z upoważniania zarządu powiatu, w którym nie wyrażono skarżącemu zgody na wprowadzenie zatwierdzonej już tymczasowej organizacji ruchu zatwierdzonej. Powyższym aktem organ nie zmienia samego zatwierdzenia projektu tymczasowej organizacji ruchu, lecz nie wyraża zgody na jego zrealizowanie. W związku z powyższym nie należy go kwalifikować w ten sam sposób, co akt zatwierdzenia projektu tymczasowej organizacji ruchu, który ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadzie powszechności dostępu, czyli jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Brzmienie zaskarżonego aktu niewątpliwie wskazuje, że jest to przejaw woli organu administracji publicznej, o charakterze władczym, zmierzający do powstrzymania strony skarżącej od realizacji zatwierdzonego projektu tymczasowej organizacji ruchu, a więc wykonywania uprawnień wynikających z faktu uzyskania takiego aktu, jest to więc akt o charakterze indywidualnym, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, zaskarżone pismo Zarządu Powiatu Lubińskiego traktować należy jako inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W konsekwencji uznać należy, że zaskarżony akt podlega kontroli sądu administracyjnego w granicach kompetencji wyznaczonej przez art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W ocenie Sądu legitymacja skargową strony skarżącej do zaskarżenia przedmiotowego aktu nie budzi wątpliwości. Wystąpienie interesu prawnego (jak również jego naruszenie) po stronie podmiotu wnoszącego skargę wiąże się z udzieleniem zatwierdzenia projektu tymczasowej organizacji ruchu, który został sporządzony na zlecenie strony skarżącej jako wykonawcy robót budowlanych. Natomiast zaskarżonym pismem nie wyrażono skarżącemu zgody na wprowadzenie tymczasowej organizacji ruchu, na podstawie zatwierdzonego przez Starostę ww. projektu tymczasowej organizacji ruchu. Wobec powyższego Sąd przechodzi do aspektów merytorycznych spraw sprowadzających się do oceny, czy przedmiotowy akt został podjęty zgodnie z prawem. Brzmienie przepisu § 12 ust. 4 rozporządzenia jednoznacznie wskazuje, że zatwierdzenie projektu tymczasowej organizacji ruchu traci ważność wskutek braku terminowego zawiadomienia o wprowadzeniu tymczasowej organizacji ruchu. Przy czym utrata ważności zatwierdzonej organizacji ruchu następuje niejako automatycznie. W razie utraty ważności organ zarządzający ruchem ma obowiązek poinformować zarządcę drogi o utracie ważności zatwierdzenia. Informacji o utracie ważności nie wysyła się do projektanta organizacji ruchu, czy też jednostki składającej projekt do zatwierdzenia. Żaden z przepisów nie przewiduje natomiast możliwości "odwołania", "cofnięcia" zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, czy też - tym bardziej, odmowy wyrażenia zgody na wprowadzenie zatwierdzonej już organizacji ruchu, jak uczynił to skarżony organ w niniejszej sprawie. Co istotne prawodawca w żaden sposób nie powiązał "dalszych losów" aktu zatwierdzenia projektu organizacji ruchu z obowiązkiem uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego. Pomiędzy tymi postępowaniami zachodzi tego rodzaju relacja, że to na podstawie zatwierdzonego projektu organizacji ruchu organ udziela zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w trybie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Powyższe wynika z § 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. poz.1264 ze zm.), zgodnie z którym do wniosku do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego należy załączyć: zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych. Wobec powyższego organ administracji nie był uprawniony do odmowy wyrażenia zgody na wprowadzenie zatwierdzonego już projektu tymczasowej organizacji ruchu z uwagi na brak zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. W konsekwencji stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony akt wydany został wydany bez podstawy prawnej. Powyższe powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt 1 wyroku. Skoro nie istniała podstawa do wydania zaskarżonego aktu, Sąd uznał za zbędne ustosunkowanie się do zarzutu wydania aktu przez organ oczywiście niewłaściwy. O kosztach postępowania Sąd orzekł (pkt 2 wyroku) na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, na które składają się wpis stały od skargi w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości w wysokości 480 zł, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.