III SA/Wr 318/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie : Sędzia WSA Marcin Miemiec, Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Maciej Guziński, , Protokolant: Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich w pomniejszonej wysokości na [...] rok, I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Decyzją z dnia [...] r. [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. przyznał W.S. płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok [...], w łącznej kwocie [...] zł, w tym: jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości [...] zł oraz uzupełniającą płatność obszarową (UPO) w wysokości [...] zł. Orzeczenie to uzyskało walor rozstrzygnięcia ostatecznego (nie było weryfikowane w trybie nadzoru instancyjnego). Postanowieniem z dnia [...]ten sam organ wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, o której mowa, w związku z pojawieniem się nowych okoliczności faktycznych, nieznanych organowi w momencie wydawania tejże decyzji (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). We wznowionym postępowaniu zapadła w pierwszej instancji, w dniu [...] r. decyzja Nr [...], w której Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W.: uchylił swoje wcześniejsze orzeczenie z dnia [...] r. i przyznał na rok [...] z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) kwotę [...] zł oraz odmówił przyznania wnioskodawczyni uzupełniającej płatności obszarowej (UPO). Z uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia wynika, że podczas kontroli administracyjnej wniosku skarżącej o przyznanie płatności na [...] rok wykryto błąd kontroli zobowiązań wieloletnich ONW i stwierdzono zawyżenie przez stronę powierzchni działek rolnych A i B, położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym S.G.. Zainteresowana – w odpowiedzi na stosowne wezwanie organu – nie potrafiła jednoznacznie wyjaśnić dlaczego powierzchnia zadeklarowana do płatności uległa zmniejszeniu. Jednocześnie, na załącznikach graficznych tyczących działek Nr [...] i Nr [...] stwierdzono zadrzewienia i zakrzaczenia, które w poprzednich latach nie były odejmowane od zadeklarowanej powierzchni działek. Te właśnie okoliczności przesądziły o wznowieniu postępowania, w celu ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku strony dotyczącego płatności na rok [...]. We wznowionym postępowaniu stwierdzono zawyżenie zadeklarowanej na tamten rok powierzchni o [...] ha, co stanowiło [...] % powierzchni stwierdzonej. W związku z tym, przyznaną wcześniej na [...]r. jednolitą płatność obszarową należało zmniejszyć o kwotę przypadającą na dwukrotnie wykrytą różnicę stosownie do art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004r. Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1259/1999 w zakresie systemu JPO. Natomiast w odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej należało odmówić w całości z powodu przekroczenia 20% zatwierdzonego obszaru na podstawie art.32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy Rozporządzenia Rady(EWG)nr 3508/92. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wydał w dniu [...] – po rozpatrzeniu odwołania strony – decyzję Nr [...], w której utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie wydane we wznowionym postępowaniu. Organ wyższego stopnia uznał za zasadne zarówno samo wznowienie postępowania, jak i sposób załatwienia w tym postępowaniu, przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W., sprawy płatności JPO i UPO za rok 2004. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W.S. wniosła o uchylenie decyzji organów administracji rolnej obu instancji, zarzucając, iż kwestionowane orzeczenia zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy doszło do wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu przebiegu wznowionego postępowania, strona zarzuciła, iż przekroczenie powierzchni deklarowanej przez nią we wniosku o płatności wyniosło jedynie – według jej obliczeń – [...] ha (a nie jak przyjęły organy – [...] ha), co stanowi 15,673 % (organy przyjęły [...] %). Zdaniem skarżącej, występujące rozbieżności należało usunąć wiarygodnym wyliczeniem, czego jednak organy nie uczyniły. Według wyliczeń skarżącej faktyczna powierzchnia użytkowana działki B wynosi [...] ha, a nie jak podała Agencja – [...] ha. Organ nie podał sposobu swoich obliczeń. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.zważył: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, ponieważ Sąd stwierdził istotne naruszenie norm postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane w postępowaniu, które zostało wznowione z powołaniem się na przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten dopuszcza uruchomienie ekstraordynaryjnego trybu weryfikacji ostatecznych decyzji, jakim jest wznowienie postępowania, "jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję." Badając legalność zaskarżonej decyzji należało zatem zacząć, zdaniem Sądu, od zagadnienia prawidłowości zastosowanego trybu wznowienia postępowania. Z argumentacji zawartej w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji wynika, że taką nową okolicznością istniejącą już w dniu wydania decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W., lecz nieznaną wówczas temu organowi, było przeszacowanie powierzchni gruntów zgłoszonych do dopłat na [...]r. Chodzi zaś o tę część działek Nr [...] i Nr [...], na których stwierdzono zadrzewienia i zakrzaczenia. W trakcie kontroli administracyjnej na podstawie załącznika graficznego dotyczącego obu wspomnianych działek, z ewidentnie widocznymi tam zadrzewieniami i zakrzaczeniami - opatrzonego datą "[...]" - ustalono, że stan przedmiotowych działek nie odpowiada stanowi deklarowanemu w złożonym przez producenta rolnego wniosku o przyznanie płatności. Tenże załącznik graficzny stanowił bezsprzecznie nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dowód ten, co oczywiste, nie istniał w dacie wydania decyzji ostatecznej /załącznik powyższy został złożony do akt administracyjnych dołączonych do akt sądowych o sygn. III S.A./Wr [...] dotyczących wznowienia postępowania w sprawach przyznania skarżącej płatność za lata [...] i [...]./. W art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymienia się jednakże dwie, niezależne od siebie przesłanki w ramach omawianej podstawy wznowienia, jak należy wnosić ze sformułowania, cyt.: "(...) ujawniły się nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody". Zarówno nowe dowody jak i nowe okoliczności muszą ujawnić się po wydaniu decyzji, lecz muszą istnieć w chwili wydania pierwotnej decyzji. Wystarczające jest ujawnienie się albo nowej okoliczności faktycznej albo nowego dowodu, które spełniają - każde z nich z osobna - pozostałe przesłanki wznowienia. Każda okoliczność faktyczna może być dowodzona określonym dowodem. W doktrynie i judykaturze wyraża się pogląd, że "jeżeli więc nawet dany dowód nie istniał w dniu wydania decyzji, lecz został sporządzony w terminie późniejszym, to jednak wynikająca z tego dowodu okoliczność faktyczna mogła istnieć w dniu wydania decyzji i może uzasadniać wznowienie postępowania" (por. np. do analogicznie brzmiącej przesłanki wznowienia - B. Gruszczyński [w]: S. Babiarz, b. Deuter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004 r., s. 616 ). W realiach rozpoznawanej sprawy nowe okoliczności faktyczne ujawniły się za pośrednictwem dowodu, który został sporządzony już po wydaniu decyzji ostatecznej. Dokonane na jego podstawie ustalenia, że część przedmiotowych działek deklarowanych do płatności nie była użytkowana rolniczo w roku [...], na co wskazywał jej stan – tzn. porośnięcie wieloletnimi drzewami i krzakami, stanowią zatem tego rodzaju okoliczności faktyczne, które ujawniły się już po wydaniu decyzji ostatecznej, istniały w dacie jej wydania, lecz nie były znane organowi. Zważywszy na prawne przesłanki przyznania płatności stanowiły one okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Na tym tle należy uznać bezsprzecznie, że organy prawidłowo oceniły wystąpienie określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ustawowej podstawy do wznowienia postępowania, o czym jest mowa w uzasadnieniu decyzji obu organów. Wspomniane bowiem zadrzewienia i zakrzaczenia były niewątpliwie istotną w sprawie okolicznością. Mogły bowiem przesądzać o tym, że od części areału działek, o których była mowa, nie należały się płatności, o które ubiegała się strona (właśnie z powodu zadrzewienia/zakrzaczenia). Wypada jednak zgodzić się z zarzutami skargi, odnośnie braku przekonujących ustaleń (wyjaśnień) organów, odnoszących się do obszaru każdej z działek zgłoszonych do płatności, od którego to obszaru przyznanie płatności nie było uzasadnione. Strona skarżąca – aczkolwiek gołosłownie, bo nie przedstawiając żadnych wyliczeń – twierdzi, że łączna powierzchnia obu działek, wyłączona z produkcji ze względu na zadrzewienia i zakrzaczenia, wyniosła w [...] r. tylko 0,5 ha. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji figuruje w tym zakresie wielkość [...] ha, ale także bez wskazania źródła tej informacji. Tymczasem w świetle postanowień art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004r. Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1259/1999 w zakresie systemu JPO .i art.32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy zarządzenia Rady(EWG)nr 3508/92, na który powołał się organ, precyzyjne określenie powierzchni (i procentu) ewentualnego przeszacowania areału gruntów zgłoszonych do płatności, w stosunku do powierzchni rzeczywiście stwierdzonej, ma decydujące znaczenie dla zastosowania i rodzaju sankcji przewidzianych w tych przepisach. W ocenie Sądu, w tej części zaskarżona decyzja nie jest zgodna z ustawowym wzorcem jej uzasadniania skoro cechuje ją brak wyjaśnienia odnośnie powodów wystąpienia spornej rozbieżności między ustaleniem powierzchni przez stronę skarżącą a organem. Wywód decyzji ograniczył się jedynie do wskazania, że powierzchnia ewidencyjna działek (gruntów rolnych) ujawniona w Ewidencji Gruntów i Budynków nie może stanowić powierzchni kwalifikującej się do przyznania omawianych płatności a fakt nieużytkowania części tych działek został potwierdzony przez skarżącą. Tymczasem z akt sprawy ani z uzasadnienia decyzji nie wynika do konkretnie jakiej części działek zawyżenie się odnosi, jaką metodą pomiaru i za pomocą jakich środków dowodowych organy dokonały obliczenia zawyżonej powierzchni działek. Uznając w trakcie kontroli administracyjnej, że skarżąca zawyżyła powierzchnię o [...] ha – organy nie wyjaśniły jak doszły do takiego rezultatu. Nie wiadomo w jaki sposób dokonano odliczenia z tytułu zadrzewienia i zakrzaczenia i jakiej części działki to dotyczy. Nie odniesiono się również w odpowiedzi na skargę do zarzutów formułowanych przez skarżącą, powielając jedynie uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Jedynym dokumentem jaki dołączono do akt administracyjnych w niniejszej sprawie, oprócz znajdującego się w innych aktach sądowych i administracyjnych załącznika graficznego z dnia [...]. jest załącznik graficzny wygenerowany przez system w czasie kontroli z [...]., ale na ich podstawie nie sposób przecież zweryfikować obliczeń w kontekście prawidłowości ustaleń użytkowanej rolniczo powierzchni, gdyż obrazuje on jedynie ogólny stan działek z widocznymi zadrzewieniami i zakrzaczeniami. Tym samym nie sposób - przy kwestionowaniu przez skarżącą przyjętego zawyżenia powierzchni - odnieść się do twierdzeń organów. Nie poddają się one kontroli Sądu. Uzasadnienie decyzji nie odpowiada prawu. Stan faktyczny sprawy winien wynikać z materiału zgromadzonego w sprawie, znajdującego się w aktach, zaś jego rzetelny i dokładny opis ze wskazaniem dokonanych czynności procesowych winien być przestawiony w uzasadnieniu decyzji, a czego w niniejszej sprawie brak i stało się źródłem sporu. Stanowi to o wadliwości rozstrzygnięcia, gdyż nie przystaje do reguł ogólnych postępowania administracyjnego, przede wszystkim zasad - obowiązku wyjaśniania przesłanek zasadności rozstrzygnięcia oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i podnoszenia ich świadomości i kultury prawnej i narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego w ocenie Sądu należało uchylić zaskarżoną decyzję na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i orzec jak w punkcie I sentencji wyroku Natomiast w punkcie II na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono o wykonalności zaskarżonej decyzji. Prowadząc ponowne postępowanie organ wyeliminuje stwierdzone uchybienia.