III SA/Wr 318/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Ryszard Pęk Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania M.K. (zwanego dalej "skarżącym"), prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A, od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. (Nr [...]) wymierzającej karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego ul. L., pomiędzy nr [...] a nr [...] we W., na cele niezwiązane z budową przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, tj. składowanie w pasie drogowym materiałów budowlanych, bez zezwolenia zarządcy drogi - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że przeprowadzona w dniu [...] r. kontrola wykazała zajęcie przez skarżącego części pasa drogowego (trawnika), poprzez składowanie materiałów budowlanych - bez zezwolenia zarządcy drogi. Pracownicy Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. dokonali pomiaru zajętej powierzchni pasa drogowego ([...] m2), sporządzili dokumentację fotograficzną oraz notatkę służbową. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji skarżący oświadczył, że dokonał zajęcia pasa drogowego opisanej drogi publicznej poprzez umieszczenie materiałów budowlanych. Wskazał, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego przy ul. L. na wysokości nr. [...]-[...] wyniosła ok. 35% pasa zieleni przylegającego do placu budowy przy ul. L. nr [...] - [...] tj. [...] m2. Wyjaśnił jednocześnie, że tego samego dnia materiały budowlane zostały usunięte z powierzchni wymienionego pasa drogowego. Zarządca drogi wezwał skarżącego do przedstawienia dowodów na poparcie twierdzenia, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego wynosiła [...] m2. Podczas oględzin w dniu [...] r., stwierdzono, że umieszczone w nim materiały budowlane zostały usunięte, a pas zieleni został uprzątnięty. W odwołaniu skarżący zakwestionował decyzję organu pierwszej instancji. Wyjaśnił, że materiał budowlany wyładowany w dniu [...] r. z transportu bezpośrednio przed budową nie był zajęciem terenu na wyłączność, lecz chwilowym złożeniem dostarczonego przez dostawcę materiału, przed wniesieniem na posesję. Porównując opisaną sytuację do parkowania pojazdu w pasie drogowym, nie zgodził się z interpretacją przyjętą przez organ pierwszej instancji uznając, że nie zajmował pasa drogowego. Jednocześnie wskazał, że uporządkował teren na własny koszt. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., w dalszej części uzasadnienia przytoczyło obowiązujące w sprawie uregulowania prawne. Wskazało, że drogą publiczną, według art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) - zwanej dalej "ustawą", jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Jak wynika z powołanego przepisu prawa, korzystanie z drogi publicznej nie ma charakteru bezwarunkowego, albowiem może odbywać się wyłącznie na zasadach i w celach przewidzianych w ustawie jak i przepisach szczególnych. Regulacją ustawy objęto kwestie korzystania z pasa drogowego, którym jest wydzielony liniami granicznymi grunt, wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania a drogą (art. 4 pkt 1 ustawy). Z przedstawionej definicji legalnej pojęcia "pasa drogowego" wynika, że stanowi on określoną przestrzeń (w tym grunt), którego podstawowym przeznaczeniem jest lokalizacja drogi publicznej oraz obiektów budowlanych i urządzeń służących przede wszystkim potrzebom obsługi, utrzymania i zarządzania drogami, a także realizacji potrzeb ruchu drogowego oraz bezpieczeństwa tego ruchu. Co do zasady, ustawa przewiduje zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 ustawy). Zakaz ten dotyczy, w szczególności, lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ten rygor nie ma charakteru bezwzględnego, albowiem ustawa dopuszcza możliwość warunkowego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Według art. 40 ust. 2, w związku z ust. 1 ustawy, zajęcie pasa drogowego w tych celach może bowiem nastąpić po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi, które dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Następnie Kolegium zwróciło uwagę, że korzystanie z pasa drogowego zgodnie z jego przeznaczeniem np. poprzez parkowanie pojazdów w wyznaczonych miejscach, nie stanowi zajęcia pasa drogowego i nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi. W przypadkach opisanych w art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy, w tym w odniesieniu do zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy, chodzi zatem o sytuacje, w których pas drogowy wykorzystywany jest na inne cele, niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Naruszenie zaś obowiązku ustanowionego przepisami art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy w postaci zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, sankcjonowane jest wymierzeniem, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej. Decyzja administracyjna wydawana w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ma charakter decyzji związanej. To oznacza, że właściwy organ - zarządca drogi publicznej, w przypadku ustalenia zaistnienia ustawowo określonych okoliczności – to znaczy faktu zajęcia pasa drogowego ,w celach wskazanych w art. 40 ust. 1 w związku z ust. 2, bez zezwolenia - jest zobligowany do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości ustalanej każdorazowo wedle zasad opisanych w art. 40 ustawy. W ocenie Kolegium, zebrany materiał dowodowy wskazywał na zasadność wymierzenia kary pieniężnej. Bezspornie przedstawionego rodzaju zajęcie pasa drogowego miało miejsce w dniu [...] r. co znajduje swoje odzwierciedlenie m. in. w sporządzonej dokumentacji fotograficznej, jak i w wyjaśnieniach skarżącego. Kwestionując ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie powierzchni zajęcia pasa drogowego, pomimo wezwań zarządcy drogi skarżący nie przedstawił jakichkolwiek dowodów ani wyjaśnień na potwierdzenie prezentowanych twierdzeń. Przy braku przeciwstawnych dowodów należało uznać w przekonaniu Kolegium, że moc dowodowa i wiarygodność zebranego materiału dowodowego nie zostały podważone. Skoro zaś zajęcie pasa drogowego w niniejszym przypadku, nie było związane z potrzebami zarządzania czy utrzymaniem dróg publicznych albowiem dotyczyło składowania materiałów budowlanych, nosiło zatem cechy zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż określone w art. 40 ust. 2 pkt 1 - pkt 3 ustawy, a więc stosownie do treści art. 40 ust. 1, w związku z ust. 2 ustawy, wymagało uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. W ocenie Kolegium, okoliczności te stanowiły wystarczającą podstawę do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Dokonując wymiaru przedmiotowej kary pieniężnej zastosowano przepisy art. 40 ust. 12 ustawy, a wysokość kary stanowi 10 - krotność opłaty ustalonej na podstawie przepisu art. 40 ust. 4 tej ustawy, wedle którego opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Z punktu widzenia normatywnych zasad ustalania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego w tym celu oraz wymierzenia kary, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy bez znaczenia jest zatem okoliczność zajęcia pasa drogowego w czasie krótszym niż 24 godziny albowiem reguły te nakazują przyjęcie domniemania zajęcia pasa drogowego w wymiarze minimum 1 dnia. Wywodząc skargę skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia zarzucając, że rozładunek materiałów budowlanych przed posesją nie jest trwałym zajęciem pasa drogowego a normalną jej obsługą i zgodne z przeznaczeniem wykorzystywanie terenu przy wjeździe na posesję. Po kilku godzinach od rozładunku towar został przeniesiony na teren posesji. Nie doszło do przypadku ograniczenia innym osobom możliwości korzystania z pasa drogowego. Zdaniem skarżącego rozładunek towaru przed własną posesją nie jest lokalizowaniem w tym pasie urządzeń czy obiektów, na które to należy uzyskać stosowne zezwolenie, Nie pogarsza też trwałości tego pasa drogowego ani nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, na który to przepis powołuje się SKO. Rozładunek materiałów jest takim samym użytkowaniem pasa drogowego przylegającym do posesji jak parkowaniem na nim samochodów czy innych pojazdów, co nie jest zajęciem pasa drogowego. Po ponad rocznym okresie od zaistniałego faktu nie jest w stanie udowodnić, ile metrów kwadratowych wynosiło zajęcie terenu. Na podstawie przedstawionych zdjęć mógł tylko zakwestionować wyliczenie tej powierzchni. Stwierdził, że organ nadinterpretował przepisy uznając, że przy każdym rozładunku materiału, czy dostawy do posesji, należy uzyskać stosowne pozwolenia, gdyż zgodnie z taką interpretacją na każdą dostawę towaru do sklepów czy lokali w mieście, wszystkie sklepy i instytucje musiały by występować o stosowne zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Po myśli art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz.270; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145-150 p.p.s.a.). W myśl zaś art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Skarga jest zasadna bowiem w rozpatrywanym przypadku Sąd stwierdził istotne naruszenie norm postępowania, w stopniu które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na tle stanu prawnego sprawy wskazać należy, że z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.; zwanej dalej "ustawą") wynika generalna reguła, że z drogi publicznej korzystać może każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W szczególności ustawodawca w art. 39 ust. 1 ustawy wprowadził generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Od tego zakazu wprowadził wyjątek, dopuszczając możliwość zajęcia pasa drogowego na czas określony. Zgodnie z art. 40 ust. 1-2 ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie takie dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Według przepisu art. 40 ust. 12 ustawy, za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W myśl art. 40 ust. 3 za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Z kolei stosownie do ust. 4 wymienionego artykułu – w przypadku zajęcia pasa, o którym mowa w art. 40 ust. 1 pkt 4 opłatę ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Przedmiotem rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie było wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, polegające według ustaleń organu na składowaniu przez skarżącego w pasie drogowym drogi publicznej materiałów budowlanych bez zezwolenia zarządcy drogi – wymaganego w tym przypadku na mocy art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy. W świetle przytoczonych powyżej przepisów prawa powinnością organów było wykazanie w toku postępowania, że zostały spełnione normatywne przesłanki do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, z zachowaniem obowiązujących reguł postępowania. Po myśli art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( j.t. Dz. U. z. U.2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm., przywoływany jako "K.p.a.") - organ administracji publicznej jest obowiązany bowiem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na mocy art. 80 K.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena ta winna zostać odzwierciedlona w uzasadnieniu decyzji. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. - uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przekonaniu Sądu, w rozpatrywanej sprawie, sposób jednak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustaleń faktów prawotwórczych, czyli mających istotne znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia, na gruncie znajdujących zastosowanie norm prawa materialnego – ustawy o drogach publicznych – nie był prawidłowy w całej rozciągłości. W szczególności rzeczą organu było przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego celem wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych w kontekście hipotezy art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy i dokonanie na tym tle oceny, czy stan faktyczny sprawy spełnia określone tamże przesłanki normatywne. Z zacytowanych przepisów ustawy oraz przepisu art. 40 ust. 4 (we fragmencie odnoszącym się do zajęcia pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 h) nie wynika by każdorazowe umieszczenie rzeczy w pasie ruchu drogowego, w jakimkolwiek czasie, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg było kwalifikowane jako zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, w związku z art. 40 ust. 4 ustawy. Niemniej, umieszczenie rzeczy w pasie drogowym z zamiarem czasowego ich składowania, o ile odbywa się na zasadach wyłączności, może być generalnie poczytane za zajęcie pasa drogowego, lecz skarżący przeczył konsekwentnie w toku postępowania by zdarzenie miało taki charakter, utrzymując, że było to tylko krótkotrwałe dokonanie z pojazdów samochodowych rozładunku materiałów budowlanych na potrzeby prowadzonej inwestycji i nie doszło przy tym do wyłączenia pasa drogowego ze zwykłego sposobu użytkowania na zasadach wyłączności albowiem nie uniemożliwiało to korzystania przez osoby trzecie. W tym kierunku organ nie poczynił żadnych ustaleń ani nie przeprowadził oceny materiału dowodowego i nie odniósł się do twierdzeń skarżącego w kontekście powołanych wyżej przepisów prawa, pomijając argumentację strony postępowania, przyjmując a priori, że skarżący składował przedmiotowe materiały w pasie ruchu drogowego. W szczególności nie oceniono pod tym względem dokumentacji fotograficznej zawartej w notatce służbowej, to znaczy - nie przeanalizowano, czy wielkość, charakter, rodzaj uwidocznionych materiałów budowlanych wskazywał w rzeczy samej na "składowanie", czy też miał charakter "rozładunku" – czyli, jak utrzymuje skarżący, następowało przeniesienie materiałów z pojazdów na teren budowy prowadzonej przy tym pasie drogowym inwestycji. Nie wyjaśniono, czy był możliwy w tym miejscu postój pojazdów. Godzi się zauważyć, że notatka służbowa dokumentująca stan faktyczny przedmiotowej części pasa drogowego w dniu kontroli, oprócz fotografii, nie zawiera szczegółowego opisu poza stwierdzeniem, że zniszczono fragment krawężnika oraz trawnik. Nie zbadano również jaki czas trwało zajęcie pasa drogowego. Skarżący przyznał ogólnikowo, że trwało to kilka godzin. W notatce nie zamieszczono żadnych adnotacji w tej mierze – ani co do czasu kontroli, ani czasu usunięcia w tym dniu materiałów budowlanych. Omawiana notatka, chociaż zawiera fotografie, nie odzwierciedla dokładnego przebiegu przeprowadzonych czynności. Nie zażądano dodatkowych wyjaśnień od osób dokonujących wizji lokalnej w dniu [...] r. Reasumując – brak jest wyjaśnienia okoliczności faktycznych, czy w sprawie miało miejsce rzeczywiście kilkugodzinne składowanie materiałów budowlanych, czy też jednak odbywał się rozładunek materiałów budowlanych, jak zarzuca skarżący, oraz czy temu rozładunkowi można przypisać cechy zajęcia pasa drogowego w rozumieniu cytowanych przepisów ustawy. Po dokonaniu takich wyczerpujących ustaleń faktycznych należało zatem przeprowadzić ich subsumpcję do wskazanych norm prawnych. Wątpliwości budzą także ustalenia zajętej powierzchni. Na podstawie wyłącznie znajdującej się w aktach dokumentacji fotograficznej – nawet w zestawieniu z załączoną mapą - nie można jednoznacznie ustalić, w którym miejscu kończy się (na trawniku) linia pasa drogowego a zaczyna teren budowy i czy wszystkie znajdujące się na zdjęciach materiały budowlane zostały usytuowane w granicach pasa drogowego. Godzi się podkreślić, że bezskuteczna zresztą, próba weryfikacji przez organ ustaleń w zakresie powierzchni pasa drogowego w formie czynności oględzin odbyła się dopiero po upływie ponad 9 miesięcy od dnia zdarzenia (kontroli). Niedokonanie pełnych ustaleń faktycznych i ich oceny w kontekście przesłanek z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 4 ustawy, brak rozważań w opisanej materii w uzasadnieniu rozstrzygnięcia - do czego organ jest zobligowany mocą art. 80 i 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 7 i 77 K.p.a. skutkuje uznaniem, że naruszono wskazane normy proceduralne w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W ponownym postepowaniu organ usunie opisane nieprawidłowości postępowania. Z przytoczonych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt I sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt III), sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Orzeczenie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto na normie art. 152 p.p.s.a.