III SA/Wr 319/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w O. na czynność materialno-techniczną Dyrektora Izby Skarbowej we W. w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku strony I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia [...] spółka z o.o. A z siedzibą w O. wystąpiła do Dyrektora Izby Skarbowej we W. o udzielenie zezwolenia na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego. Wniosek ten strona uzupełniła pismami z [...] i [...]. Pismem z dnia [...] (Nr [...]) spółka została wezwana do dodatkowego uzupełnienia wniosku o szereg dokumentów wyszczególnionych w tym piśmie, wymaganych – w ocenie organu – na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (jednolity tekst – Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 ze zm.). W wezwaniu powołano dodatkowo przepis art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, informując stronę, że nieusunięcie braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Równolegle, w wielu pismach datowanych na dzień [...], Dyrektor Izby Skarbowej we W. zwrócił się do dolnośląskich urzędów skarbowych o informacje dotyczące podmiotów prowadzących ewentualnie działalność gospodarczą (pytanie dotyczyło także rodzaju tej działalności) w punktach wskazanych przez spółkę A jako miejsca uruchomienia w przyszłości planowanej działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W pismach tych stwierdzono, że żądane informacje są potrzebne "w związku z prowadzonymi postępowaniami" o wydanie zezwolenia na prowadzenie takiej działalności, między innymi z wniosku spółki A. Dokumentacja sprawy zawiera liczne odpowiedzi dolnośląskich urzędów skarbowych na pisma Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...]. Sama strona odpowiedziała natomiast na wezwanie organu z dnia [...] w piśmie datowanym na dzień [...], dołączając do niego posiadane dokumenty. Dyrektor Izby Skarbowej we W. uznał mimo to, że nie wszystkie braki zostały przez stronę usunięte, w związku z czym – pismem z dnia [...] – poinformował spółkę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpatrzenia, powołując się na przepis art. 64 § 2 k.p.a. Organ przyjął, że spółka nie usunęła dwóch braków. Nie udokumentowała mianowicie ani legalności źródeł pochodzenia kapitału, ani też nie przedstawiła dokumentów wskazujących na prawo do władania lokalami, w których miałyby być w przyszłości urządzane gry na automatach. Wobec odmiennego w tym zakresie stanowiska zainteresowanej spółki, zawartego w pismach adresowanych do organu, Dyrektor Izby Skarbowej we W. wdał się ze stroną w obszerną polemikę (wywody na s. 2-5 pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia) z tymi twierdzeniami. Ze zwrotnego poświadczenia odbioru wynika, że zawiadomienie z dnia [...] zostało spółce doręczone w dniu [...]. Na dzień [...] datowane jest wezwanie organu przez pełnomocnika strony do usunięcia naruszenia prawa, które – w ocenie autora wezwania – miałoby polegać na "wydaniu rozstrzygnięcia pozostawiającego wniosek Spółki bez rozpatrzenia", z naruszeniem art. 64 § 2 oraz art. 7-9 i 11 k.p.a. Pismo to zostało nadane w Urzędzie Pocztowym W. [...] w dniu [...] (datownik na kopercie). W jego uzasadnieniu zamieszczone zostały obszerne wywody na poparcie twierdzenia, że strona przedłożyła w istocie wszystkie wymagane prawem dokumenty, w szczególności te, które potwierdzają – w jej ocenie – legalność pochodzenia kapitału spółki oraz dokumentujące uprawnienie do dysponowania lokalami, w których w przyszłości byłaby prowadzona gra na automatach. Spółka zarzuciła ponadto, że działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., organ nie może wypowiadać się co do mocy dowodowej przedłożonych dokumentów i rozstrzygać czy są one wystarczające do przyjęcia określonej tezy za udowodnioną. Tak zaś postąpił organ, prowadząc zresztą postępowanie wyjaśniające, w celu ustalenia, czy strona udowodniła legalność pochodzenia kapitału i uprawnienia do dysponowania lokalami. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa, datowanej na dzień [...], Dyrektor Izby Skarbowej we W. podtrzymał swoje stanowisko. W przedstawionej sytuacji spółka wniosła – pismem datowanym i nadanym w Urzędzie Pocztowym W. [...] – na dzień [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na – jak to określił jej pełnomocnik – "rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Skarbowej we W. (...) w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku Spółki z dnia [...] o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego", wnosząc o stwierdzenie przez Sąd bezskuteczności zaskarżonego "rozstrzygnięcia". W obszernym uzasadnieniu skargi, a także w dodatkowym piśmie procesowym z dnia [...], pełnomocnik strony zawarł w istocie podobną argumentację do tej, jaką sformułowano w wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. W szczególności, konsekwentnie podkreślono niedopuszczalność zastosowania w sprawie art. 64 § 2 k.p.a. Skoro zaś organ ocenił, że spółka nie udowodniła ani legalności pochodzenia posiadanego kapitału, ani też uprawnień do dysponowania lokalami, w których zamierzała urządzić gry na automatach, powinien temu dać wyraz w formalnej decyzji odmownej. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała pogląd o zasadności zastosowania w sprawie art. 64 § 2 k.p.a., przyznając jednak, iż w świetle art. 32 ust. 1 pkt 16 ustawy o grach i zakładach wzajemnych "należało ocenić, czy przedłożone materiały dokumentują legalność źródeł pochodzenia kapitału" (s. 5 odpowiedzi na skargę) i dokonując następnie takiej oceny na s. 5-8, z końcową konkluzją, że spółka nie udowodniła legalności pochodzenia posiadanego kapitału. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotowy zakres kognicji sądów administracyjnych został z kolei wyznaczony przede wszystkim ramami art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako "p.p.s.a." Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 tej ostatniej ustawy, kontroli sądów administracyjnych podlegają nie tylko formalne decyzje i postanowienia, wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., lecz także "inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, do tej właśnie kategorii czynności (określanych powszechnie mianem "czynności materialno-technicznych") należy zaliczyć również czynność polegającą na pozostawieniu wniosku strony bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu pełnomocnika strony skarżącej, zastosowanie przez organ administracji publicznej tego przepisu nie wymaga bowiem wydania "rozstrzygnięcia" (co do charakteru czynności podjętej na podstawie tego przepisu zob. zwłaszcza B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 318-319). Natomiast nie powinno ulegać wątpliwości, że sama czynność pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia dotyczy (w szerokim znaczeniu tego słowa) niewykonania przez stronę normatywnej powinności uzupełnienia braków podania, "nie odpowiadającego wymaganiom ustalonym w przepisach prawa". Weryfikacja prawidłowości dokonania tej czynności przez organ mieści się zatem w zakresie kognicji sądu administracyjnego, zważywszy brzmienie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Godzi się jednak podkreślić, że zaskarżenie tego typu czynności do sądu podlega specyficznemu trybowi. Stosownie bowiem do art. 52 § 3 p.p.s.a.: "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa". W rozpoznawanym przypadku strona bez wątpienia zadośćuczyniła tym wymaganiom. Zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia zostało bowiem doręczone spółce w dniu [...], a w dniu [...] (przed upływem czternastodniowego terminu) złożyła ona w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego pisemne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jakiego – w ocenie strony – dopuścił się Dyrektor Izby Skarbowej we W. (data wpływu wezwania do siedziby organu – [...]). Strona skarżąca zachowała też termin do skutecznego wniesienia skargi, zakreślony w art. 53 § 2 p.p.s.a. Negatywna odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia prawa datowana jest na dzień [...] (w dokumentacji sprawy brak dowodu doręczenia tej odpowiedzi spółce), natomiast skarga nadana została w tej samej placówce pocztowej w dniu [...], a więc – zgodnie z dyspozycją art. 53 § 2 in proncipio p.p.s.a. – w ciągu trzydziestu dni od udzielenia przez organ odpowiedzi. Zachowanie przez spółkę wszystkich wymaganych przesłanek obligowało Sąd do merytorycznego rozpoznania skargi, którą skład orzekający uznał za uzasadnioną, z następujących powodów. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. służy specyficznemu celowi. Zgodnie z jego dyspozycją, organ administracji publicznej może mianowicie pozostawić podanie bez rozpatrzenia (a więc bez podejmowania jakichkolwiek czynności wyjaśniających, które zmierzałyby do dokonania merytorycznej oceny zasadności podania!), w sytuacji, gdy nie czyni ono zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, jeżeli mimo upływu siedmiodniowego terminu, strona wezwana uprzednio do usunięcia braków podania, braków tych nie usunęła. Niedopuszczalne jest natomiast pozostawienie bez rozpatrzenia podania, jeżeli strona zastosowała się terminowo do wezwania o usunięcie braków, zachodzi natomiast potrzeba dokonania merytorycznej oceny, czy po usunięciu braków samo podanie jest zasadne. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zaszła właśnie druga z wymienionych sytuacji. W piśmie z dnia z dnia [...] (Nr [...]) Dyrektor Izby Skarbowej wezwał spółkę do przedłożenia szeregu dokumentów, uznając, że powinny być one dołączone do wniosku, zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (jednolity tekst – Dz. U. z 2004 r., Nr 4 poz. 27 ze zm.). Spółka odpowiedziała na wezwanie terminowo, załączając w sumie kilkadziesiąt dokumentów i wyjaśniając – w obszernym piśmie datowanym na dzień [...] – ich znaczenie dla sprawy, między innymi dla oceny legalności źródeł pochodzenia kapitału oraz uprawnień do dysponowania lokalami, w których wnioskodawca zamierzał podjąć działalność w zakresie gier na automatach. W tej sytuacji, organ powinien był przystąpić do merytorycznej oceny zgromadzonej dokumentacji, w ramach swobody wyznaczonej ramami art. 80 k.p.a. I takiej oceny Dyrektor Izby Skarbowej w istocie dokonał, czemu dał wyraz zarówno w piśmie informującym spółkę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpatrzenia, jak i w odpowiedzi na skargę strony do WSA. Rzecz jednak w tym, iż podejmując już wcześniej własne czynności weryfikujące uprawnienia strony do dysponowania lokalami (pisma Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] do dolnośląskich urzędów skarbowych), a następnie dokonując merytorycznej oceny dokumentacji przedłożonej wcześniej przez spółkę i dołączonej do odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków wniosku, organ przystąpił do rozpatrzenia wniosku, czyli podjął formalnie postępowanie wszczęte tym wnioskiem. Przejście do fazy postępowania wyjaśniającego wykluczało zaś możliwość "pozostawienia wniosku spółki bez rozpatrzenia", w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., ponieważ przepis ten nie mógł już wtedy znaleźć zastosowania. Formalnie wszczęte postępowanie administracyjne powinno się natomiast zakończyć wydaniem decyzji udzielającej zezwolenia, o które ubiegała się strona, lub też odmawiającej udzielenia takiego zezwolenia, jeśli wnioskująca o to spółka nie spełniała warunków normatywnych, w szczególności, jeżeli nie wykazała – jak to przyjmuje organ – ani uprawnienia do władania lokalami, w których gra na automatach miałaby być prowadzona, ani też legalności źródeł pochodzenia kapitału. Wydanie formalnej decyzji, załatwiającej merytorycznie wniosek spółki A, co było konieczne, zważywszy przedstawione realia rozpoznawanej przez Sąd sprawy, umożliwiłoby stronie weryfikację zasadności pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia w trybie nadzoru instancyjnego. Skoro Dyrektor Izby Skarbowej we W. nieprawidłowo zastosował przepis art. 64 § 2 k.p.a., Sąd był zobligowany do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności materialno-technicznej, stosownie do dyspozycji wynikającej z art. 150 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a., a orzeczenie pomieszczone w pkt. III – w art. 152 tej samej ustawy.