III SA/Wr 322/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia NSA Ryszard Pęk Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu odsetek za zwłokę, opłat dodatkowych i kosztów upomnienia uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] lutego 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie rozpatrując wniosek skarżącej o umorzenie zaległości z tytułu składek, utrzymał w mocy podjęte w dniu [...] października 2013 r. rozstrzygnięcie, którym odmówiono umorzenia powstałego zadłużenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że skarżąca samotnie wychowuje [...]-letniego syna, mieszka z rodzicami, ale nie prowadzi z nimi wspólnego gospodarstwa domowego. Wszelkie koszty związane z utrzymaniem domu, wyżywieniem, wydatkami na leki, odzież i potrzeby dziecka ponoszą jej rodzice. Źródłem utrzymania rodziny są świadczenia emerytalne rodziców wynoszące łącznie ok. [...] zł miesięcznie. Skarżąca posiada liczne zobowiązania finansowe, które spłaca w niewielkich ratach. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, które dawałyby podstawę do umorzenia zaległości. W ocenie organu podstawą umorzenia nie może też być art. 28 ust. 3a zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacania. Szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek określone zostały rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Powołane rozporządzenie w § 3 w ust.1 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Ciężar dowodu na zaistnienie ww. okoliczności spoczywa na ubiegającym się o umorzenie. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko, a osoba podejmująca taką działalność przyjmuje na siebie ryzyko prowadzenia tej działalności i ponoszenia związanych z nią kosztów. Organ podejmując ponownie decyzję odmowną wziął szczególnie pod uwagę, że skarżąca nie wykazała by jej stan majątkowy uniemożliwiał spłacanie należności choćby w układzie ratalnym. Również okoliczność, że skarżąca spłaca zobowiązania z innych tytułów świadczy o tym, że preferuje ona jednych wierzycieli kosztem innych. Dodatkowo organ podniósł, że skarżąca jest osobą w wieku aktywności zawodowej, nie wykazała, że ze względu na stan zdrowia jest niezdolna do pracy, a więc sytuacja majątkowa uniemożliwiająca obecnie spłatę należności z tytułu składek nie ma charakteru stałego. Organ zauważył także, iż umorzenie zaległości z tytułu składek może w przyszłści pogorszyć sytuację materialną skarżącej, bowiem okres, który podlegałby umorzeniu zostałby w przyszłości wyłączony z podstawy naliczenia świadczeń emerytalno-rentowych. W skardze na tę decyzję skarżąca podniosła, że organ dokonał niewłaściwej oceny sytuacji materialnej jej gospodarstwa domowego. Do powstania zaległości w płatnościach nie tylko w stosunku do ZUS, ale też innych podmiotów doszło na skutek powodzi, która nigdy wcześniej w tym rejonie nie wystąpiła. Zaciągnięty kredyt miał na celu ratowanie prowadzonej działalności gospodarczej. Do czasu powodzi z wszystkich zobowiązań wywiązywała się terminowo, o czym pośrednio świadczy wykaz zaległości. W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. | Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy przyjął, co następuje: | |Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy | |administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta | |sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności | |przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. | |1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji | |administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też | |rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł | |postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny | |wpływ na wynik sprawy (lit. c). | |Mając na względzie powyższe regulacje należało przyjąć, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Sąd dopatrzył się bowiem takich naruszeń | |prawa, które skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Należy zaznaczyć, że przedmiotem niniejszej | |sprawy jest decyzja dotycząca odmowy umorzenia zaległości płatnika z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Wobec | |treści wniosku skarżącej, zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ustawy z 13 października 1989 r. o systemie ubezpieczeń | |społecznych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie | |szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej w skrócie | |rozporządzenie). Wyliczenie zawarte w art. 28 ust. 3 ustawy jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można | |uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w | |tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s ustawodawca przewidział możliwość | |umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej | |nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy określone zostały we wskazanym wcześniej | |rozporządzeniu. | |Powołane rozporządzenie w § 3 w ust.1 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan | |majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i| |jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę | |możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego | |nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego | |prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem | |rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. | |Pozostaje poza sporem, że określona w art. 28 u.s.u.s instytucja umorzenia należności z tytułu składek zbudowana jest przy zastosowaniu | |uznania administracyjnego. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego | |koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy | |wyboru, prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, | |że wybór taki nie może być dowolny, musi wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i uwzględniać treści | |kierunkowe dyrektyw wyboru rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne nie może więc oznaczać dowolności, czemu służą określone przez | |ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy | |wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób | |przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to | |szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości | |skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 października | |2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183, wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 651/13 inernetowa baza orzecznictwa administracyjnego).| |Rozstrzygnięcie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. | |80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla | |dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia | |sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Z kolei, ocena całokształtu zgromadzonego | |materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego | |i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne | |decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz | |przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej | |decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji winno zawierać | |ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu | |faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze | |uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa | |180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, " (...) czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu | |uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być, bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie | |winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Sądowa kontrola | |legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone | |prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył| |wszystkie okoliczności, w tym kierunkowe dyrektywy wyboru mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia | |bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. | |Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z | |powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i | |art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Akta administracyjne sprawy, jak również uzasadnienie zaskarżonej | |decyzji wskazują, że Prezes Zakładu nie przeprowadził należycie postępowania merytorycznego, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania | |jego stanowiska, co do nie wystąpienia w sprawie przesłanek do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 | |rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Odnośnie przesłanki umorzenia wskazanej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s, w szczególności w § 3 w ust. 1 pkt 2| |i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r., uznać należy, że Zakład nie przeprowadził | |należycie postępowania merytorycznego, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania jego stanowiska. | |Jak wskazano wcześniej, uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru | |określonego zachowania organu, w tym zawarte w § 3 w ust. 2 i 3 rozporządzenia. Wskazany przepis stanowi w tym zakresie m.in., że zaległe| |składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych | |należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności – co ma podstawowe znaczenie w| |rozpatrywanej sprawie - w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia | |powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności i | |przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego| |możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. | |Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że powódź jaka nawiedziła B. w 2010 r. dotknęła również skarżącą, gdyż zalaniu uległ lokal, w którym | |prowadziła ona działalność gospodarczą. W świetle znajdujących się w aktach administracyjnych zaświadczeń wydanych przez Urząd Gminy w B.| |i potwierdzonego za zgodne z prawdą przez ten organ oświadczenia skarżącej o poniesionych stratach rzeczą organu było rozważenie wpływu | |tego zdarzenia na sytuację materialną skarżącej. Nie można zaakceptować stanowiska organu, który jednym zdaniem kwituje to zdarzenie | |(patrz str. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), przerzucając ciężar dowodu na skarżącą. Jeżeli organ uznał za niewystarczające złożone | |do akt zaświadczenie i oświadczenie, to winien wezwać stronę do bardziej szczegółowego przedstawienia wysokości poniesionych strat. Nie | |można nie zauważyć, że do momentu powodzi skarżąca (a właściwie spółka cywilna w ramach której działała) nie posiadała żadnych zaległości| |w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne. Również po powodzi należności za pewne okresy opłacała. Należy się zgodzić ze | |stanowiskiem organu, że umorzenie zaległości jest instytucją wyjątkową, co wprost wynika z przytoczonych regulacji prawnych. Ustawodawca | |jednakże przewidział sytuacje, które mogą uzasadniać umorzenie zaległości. Do takich niewątpliwie należy powódź w B., której ogromny | |zasięg i skala należą do faktów powszechnie znanych. Nie można w tym wypadku – w ocenie Sądu – mówić o ryzyku związanym z prowadzeniem | |działalności gospodarczej, które niewątpliwie obciąża przedsiębiorcę i nie powinno być przerzucane na państwo. Powódź jednak należy do | |zdarzeń nadzwyczajnych i w takich sytuacjach (co przewidział sam ustawodawca) poniesione w jej wyniku straty mogą być podstawą do | |uwzględnienia wniosku o umorzenie. Również stwierdzenie, że jakkolwiek skarżąca wskazała na zły stan zdrowia rodziców, jednakże nie | |wykazała by potrzebowali oni stałej pomocy osoby trzeciej jest nie do zaakceptowania. Jeżeli niekwestionowany przez organy zły stan | |zdrowia rodziców skarżącej był niewystarczająco wykazany, aby rozważyć jej sytuację w kontekście § 3 ust. 1 pkt 3 powołanego | |rozporządzenia, to rzeczą organu było wezwanie skarżącej do wyjaśnienia tej okoliczności. Trudna do zaakceptowania jest również | |konstatacja organu II instancji, że skoro skarżąca nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej, to wskazuje to na sytuację, w której nie| |mamy do czynienia z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb, gdy się zważy, że skarżąca jest na utrzymaniu rodziców. | |Nie bez znaczenia dla oceny legalności podjętego przez organy rozstrzygnięcia jest fakt, że skarżąca zarówno w odwołaniu jak i w skardze | |wnosi o umorzenie odsetek, opłat dodatkowych i kosztów upomnienia, przyjmując, że decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] umorzono jej | |zaległe składki, gdy tymczasem decyzja ta dotyczy umorzenia postępowania w części w jakiej wniosek dotyczy należności w części | |finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Organ mając na uwadze jedną z podstawowych zasad postępowania | |administracyjnego jaką jest zawarta w art. 8 K.p.a. zasada pogłębiania zaufania do państwa winien był wyjaśnić o umorzenie jakich | |zaległości skarżąca wnosi, bowiem zarówno z treści odwołania jak i skargi wynika, że nie odróżnia ona umorzenia postępowania od umorzenia| |zaległości. Okoliczności te nie znalazły swojego odniesienia w treści zaskarżonej decyzji, w jej uzasadnieniu, w zakresie odniesienia do | |przesłanek o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 wymienionego rozporządzenia. Powyższe uwagi mają istotne znaczenie dla oceny | |prawidłowości przeprowadzonego przez organy w niniejszej sprawie postępowania wobec treści art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ | |powinien ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W myśl z art. 7 k.p.a. organ | |administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób | |wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię | |odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada | |oficjalności postępowania) oraz wnioskowane przez stronę (zob. m.in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. | |Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69). | |Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to ogranicza się bowiem w | |zasadzie do wybiórczego przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności i stwierdzenia, że wystąpienie w sprawie okoliczności | |świadczących o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla | |wnioskodawcy. Uzasadnienie decyzji Zakładu powinno wskazywać na bardzo wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej i życiowej | |wnioskodawczyni, jej zdolności płatniczych przy uwzględnieniu sytuacji w jakiej doszło do powstania zaległości. Powyższe prowadzi do | |wniosku, że w postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez | |wszechstronne rozważenie materiału dowodowego. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego | |(zwłaszcza art. 28 ust. 3 pkt 5, ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), przy zachowaniu przepisów postępowania | |administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji w sytuacji zaistnienia przesłanek | |pozwalających na umorzenie należności. | |Rozpatrując ponownie sprawę organ winien wyeliminować wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości. | |Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. |