III SA/Wr 325/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie : Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Ludmiła Jajkiewicz, Marcin Miemiec (sprawozdawca), , Protokolant: Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 września 2010 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] r., odmawiającą umorzenia nieopłaconych przez D. B. składek na ubezpieczenia społeczne za okres od [...] r. do [...] r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres od [...] r. do [...] r. oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od [...] r. do [...] r., w łącznej kwocie (wraz z odsetkami i kosztami upomnień) [...] zł. Z wnioskiem o umorzenie tych składek D.B. wystąpił [...] r. Wskazał, że dnia [...] r. spłacił zobowiązanie z tytułu składek ZUS za pracownika zatrudnionego w okresie od [...] r. do [...] r. Oświadczył, że pozostałe zobowiązania są całkowicie nieściągalne. Nie posiada majątku, z którego można egzekwować należności. Nie jest żonaty, nie ma następców prawnych, czy możliwości przeniesienia długu na osoby trzecie. W toku postępowania dowodowego przedłożył oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej. Wynika z tego, że w okresie od [...] r. do [...] r. prowadził działalność gospodarczą w zakresie [...], z której uzyskiwał miesięczny dochód netto w kwocie [...] zł, wykreśloną z ewidencji działalności gospodarczej [...] r. Dłużnik nie posiada majątku ruchomego ani nieruchomego. Obciążają go zobowiązania kredytowe (kwota do spłaty [...] zł) w wysokości po [...] zł miesięcznie i alimenty wobec [...]. po [...] zł miesięczne płatne do czasu [...]. Skarżący pozostawał we wspólnym gospodarstwie domowym z [...] pobierającym emeryturę w wysokości netto [...] zł miesięcznie. [...] skarżącego zmarła [...] r. Od [...] r. dłużnik przeprowadził się z W. do P., zwalniając się z poprzedniego zakładu pracy. Remontuje dom [...] w zamian za pomoc finansową [...] w spłacaniu kredytu i alimentów. W okresie: [...]r. - [...]r. pobierał zasiłek [...] w wysokości [...] zł brutto miesięcznie. Analizy struktury rodziny według stanu na [...]r. przeprowadzona przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w P. wykazała, że wysokość dochodu na osobę w rodzinie wynosiła [...] zł miesięcznie. Miesięczne obciążenia finansowe rodziny to: czynsz [...] zł, energia elektryczna [...] zł, gaz [...] zł, alimenty [...] zł (brak dokumentu potwierdzającego wpłaty), ogrzewanie [...] zł, wydatki na leki dla rodziców [...] zł. Problemem dominującym w rodzinie są wysokie koszty utrzymania mieszkania (domu) i wysokie koszty leczenia rodziców. Rodzina nie korzysta i nie korzystała z żadnej formy pomocy w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w P., gdyż nie spełnia kryterium dochodowego ustawy o pomocy społecznej. Oceniając materiał dowodowy organ przyjął, że dłużnik jest zdolny do pracy (data urodzenia [...]r.). Jego sytuacja materialna może ulec poprawie. Jest bowiem zarejestrowany w urzędzie pracy i może korzystać z form pomocy bezrobotnym. Nie uwzględniono argumentu o spłacie zadłużenia za pracownika zatrudnionego w okresie od [...]r. do [...]r. Dłużnik nie przystąpił bowiem do układu ratalnego. Wobec tego jego wpłaty rozliczono dnia [...]r. zgodnie z przepisami § 1 ust. 2 w zw. z § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 78, poz. 465). Przeznaczono je w pierwszej kolejności na pokrycie zobowiązań o najwcześniejszym terminie płatności, z zachowaniem w ramach wpłaty składek na ubezpieczenia społeczne pierwszeństwa zaspokojenia należności funduszu emerytalnego i otwartych funduszy emerytalnych. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm., zwana także dalej u.s.u.s.), do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących jednocześnie płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. Te składki za zatrudnionych pracowników nie podlegają więc umorzeniu. Możliwe jest jedynie umorzenie należności w części obejmującej osobiste ubezpieczenie dłużnika oraz składki za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek. W uzasadnieniu decyzji o odmowie umorzenia składek organ stwierdził, że skoro zaległość dotyczy składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, to zgodnie z art. 30 ustawy nie mają do niej zastosowania przepisy przewidujące umarzanie należności. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący podnosił te same argumenty o sytuacji rodzinnej i zdrowotnej [...], wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego. Poinformował o podwyższeniu alimentów na [...] przez Sąd Rodzinny w [...]r. z kwoty [...] zł do kwoty [...]zł. Organ stwierdził, że jeżeli się potwierdzi się, że Sąd Rodzinny podwyższył alimenty tak znacząco - o [...]zł miesięcznie, to znaczy, że nie stwierdził okoliczności przemawiających za utrzymaniem ich w dotychczasowej wysokości. Uzasadnia to twierdzenie, że sytuacja materialna wnioskodawcy nie jest tak drastycznie zła, jak to opisuje wnosząc o umorzenie składek. Według organu, sytuacja osobista i rodzinna dłużnika nie uzasadnia zmiany decyzji w świetle obowiązującej regulacji prawnej. W ustalonym stanie faktycznym, na podstawie art. 28 i 30 u.s.u.s., organ decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję I instancji odmawiającą umorzenia nieopłaconych składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono organowi ubezpieczeń społecznych dowolność oceny dowodów, brak wyczerpującej i wszechstronnej analizy sprawy oraz błędne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki umorzenia składek. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym zarzuty co do trudnej sytuacji zdrowotnej [...] wnioskodawcy, a aktualnie [...], nie mogą być rozstrzygające. Ocena wniosku o umorzenie składek, dokonywana przez organ ubezpieczeń społecznych, musi uwzględniać racje wszystkich ubezpieczonych zasilających Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. Brak jest dowodów na to, że wnioskodawca nie podejmie pracy i że nie będzie mógł uregulować zadłużenia w przyszłości. Organ stwierdził, że wniosek o oddalenie skargi, akcentującej fakt całkowitej nieściągalności składek, jest uzasadniony. Zaskarżoną decyzję wydano bowiem po przeprowadzeniu obiektywnej oceny sytuacji dłużnika na gruncie przepisów prawa ubezpieczeń społecznych. Nie przewidują one umorzenia należności z tytułu składek (a są nimi także z mocy przepisów art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych odsetki za zwłokę w opłacaniu składek), w części finansowanej przez ubezpieczonych. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy jest czytelny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Jest oparty na konstrukcji uznania administracyjnego. Decyzja o umorzeniu należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu. W sytuacji stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tej ustawy, organ ten może, ale nie musi umorzyć zaległości. Artykuł 28 ust. 2 ustawy stanowi o braku obowiązku umorzenia należnych składek także w przypadku ich całkowitej nieściągalności, gdyż i w takim wypadku tylko mogą one być umorzone. Według organu, zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Odmowa umorzenia należności nastąpiła w wyniku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy w granicach uznania administracyjnego i znajduje oparcie w materiale dowodowym. Z tych względów organ stwierdził, że wniosek o oddalenie skargi jest w pełni uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 tej ustawy, zgodnie z ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej w skrócie p.p.s.a.) umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku jednak wyłącznie w sytuacji, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd administracyjny uwzględniając skargę, co do zasady może zatem wyłącznie znieść z obrotu prawnego wadliwe orzeczenie. Nie zastępuje organu administracji publicznej, nie prowadzi postępowania dowodowego we własnym zakresie, nie wydaje orzeczeń o charakterze merytorycznym w sprawie. Mając na względzie powołane regulacje prawne należało przyjąć, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd nie dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ rozpatrywał wniosek o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od [...]r. do [...] r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres od [...]r. do [...]r. oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od [...]r. do [...] r. Łączna kwota należności wynosiła (wraz z odsetkami i kosztami upomnień) [...]zł. Organ rozstrzygał sprawę na podstawie art. 28 ust.1-3 oraz art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, przez co należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wymieniono przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zachodzi to, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art.361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie określa zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Według Sadu, organ stwierdził prawidłowo, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4, 5 ustawy oraz w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Organ stwierdził natomiast słusznie istnienie przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia. Sąd podkreśla, że zaistnienie tych przesłanek daje organowi podstawę do umorzenia tych należności. Stwarza organowi możliwość, a nie nakłada prawnego obowiązku umorzenia należności z tytułu składek. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowym. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt ii uzp 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jest oparty na konstrukcji uznania administracyjnego. Decyzja w sprawie umorzenia należności przysługuje więckażdorazowo organowi, który stwierdzając całkowitą nieściągalność składek, w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., może, ale nie musi umorzyć zaległości. Artykuł 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone. Artykuł 28 ust. 3a u.s.u.s. daje organowi możność uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności te mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. Jak już stwierdzono, organ wykazał, że sytuacja skarżącego nie wyczerpuje dyspozycji norm, zawartych w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 tego rozporządzenia, które uzasadniałyby dokonanie wnioskowanego umorzenia zaległości. Artykuł 30 u.s.u.s. nie przewiduje natomiast możliwości umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych. Skarżący bezzasadnie twierdzi, że zaległości z tego tytułu uregulował. Organ bowiem zgodnie z prawem nie uwględnił argumentu o spłacie zadłużenia za pracownika zatrudnionego w okresie od [...] r. do [...] r. Skarżący nie przystąpił bowiem do układu ratalnego. W tej sytuacji wpłaty zarachowano zgodnie z obowiązującymi przepisami § 1 ust. 2 w związku z § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 78, poz. 465). Zostały w pierwszej kolejności zaliczone na należności o najwcześniejszym terminie płatności, z zachowaniem w ramach wpłaty składek na ubezpieczenia społeczne pierwszeństwa zaspokojenia należności funduszu emerytalnego i otwartych funduszy emerytalnych. W tym stanie rzeczy, w sytuacji braku po stronie skarżącego przesłanek prawnych wnioskowanego umorzenia zaległości, organ zasadnie odmówił ich umorzenia. Sąd podkreśla, że z woli ustawodawcy organy orzekające ZUS mają kompetencję do działania w trybie uznania administracyjnego. W takiej sytuacji sądowa kontrola decyzji obejmuje wyłącznie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Nie ocenia także wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości, zasad słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Rozstrzygnięcie bowiem w sprawie umorzenia zaległości na rzecz ZUS należy do kompetencji jego organów. Sąd nie ma natomiast uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, czyli do umorzenia należności zgodnie z żądaniem zawartym w skardze. Uznanie administracyjne nie oznacza swobody decyzji organu administracji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) podkreślił, że jest ono ograniczone dyrektywami wyboru sformułowanymi w ustawie. Sąd jest zatem zobligowany do oceny, czy postępowanie było prowadzone niewadliwie i czy organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia ocena dowodów nie jest dowolna. Zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego, zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo zgromadziły i poddały wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne oraz posiada prawidłową podstawę prawną ze wskazaniem, jakimi przesłankami kierował się Prezes ZUS utrzymując w mocy decyzję odmawiającą skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek. W ocenie Sądu, stanowisko przyjęte przez organ jest zatem zasadne. Wydanie decyzji poprzedzone było postępowaniem zmierzającym do ustalenia aktualnej sytuacji życiowej i materialnej skarżącego. Znalazło to odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że zebrany materiał dowodowy nie przemawia za umorzeniem należności. Organy orzekające wzięły pod uwagę wszystkie podnoszone przez skarżącego okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody. Odnosząc je do podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Sytuacja skarżącego została zbadana i oceniona. Nie można więc przypisać znamion dowolności ocenie dokonanej przez organy orzekające. Przy wyjątkowym charakterze instytucji umorzenia zadłużenia z tytułu składek organ władny był dać pierwszeństwo interesowi społecznemu kierując się szczególnym, publicznoprawnym charakterem tych należności oraz celami, na które są przeznaczone ze swej istoty. Podjęta decyzja mieściła się w zakresie wyznaczonym przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zachowała też proporcje pomiędzy interesem społecznym, a ważnym interesem strony, które w niniejszej sprawie nie zostały przez organ naruszone. Należy podkreślić, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.