III SA/Wr 326/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 października 2011 r. sprawy ze skargi R.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją, opisaną w sentencji niniejszego wyroku, ZUS utrzymał w mocy – po załatwieniu wniosku zainteresowanego o ponowne rozpatrzenie sprawy – swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. (nr [...]), w której odmówiono R. S. umorzenia zaległości w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy (w łącznej kwocie [...] zł, wliczając w to odsetki). W pierwszej części uzasadnienia decyzji wydanej w drugiej instancji (s. 1-2) organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie (s. 2-4) przytoczył normatywne podstawy, których zaistnienie mogłoby spowodować uwzględnienie wniosku. Organ skonkludował tą część uzasadnienia stwierdzeniem, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wskazanych w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm., przywoływanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako "u.s.u.s."), przepisu wymieniającego taksatywnie okoliczności, w których – z woli ustawodawcy – zachodzi stan całkowitej niewypłacalności dłużnika, umożliwiający ewentualne umorzenie jego zaległości wobec ZUS z tytułu samych składek na ubezpieczenie oraz należności ubocznych. Po wykluczenia istnienie stanu całkowitej niewypłacalności strony, w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s., ZUS rozważył (s. 3-5 uzasadnienia), czy zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 3a ustawy, zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach, uwzględniając ważny interes osoby zobowiązanej, można umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W ramach tej oceny uwzględniono postanowienia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365 – powoływanego dalej jako "rozporządzenie" lub "rozporządzenie wykonawcze"), wydanego na podstawie delegacji przewidzianej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. W wyniku dokonanej oceny, organ decyzyjny nie dopatrzył się także istnienia żadnych przyczyn, które przemawiałyby za umorzeniem zaległości wnioskodawcy, w świetle postanowień art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i przepisów wspomnianego rozporządzenia. W ramach oceny, o której teraz mowa, organ uwzględnił następujące okoliczności: zainteresowany (wraz z żoną i [...] dzieci) pozostaje bez stałego zameldowania, a wszystkie podawane adresy służą wyłącznie do odbioru korespondencji; źródłem dochodu są wyłącznie prace dorywcze (nadal zarejestrowana działalność nie przynosi – według oświadczenia strony – dochodów); decyzją z dnia [...] r. Prezydent W. umorzył wnioskodawcy zaległości w podatku od nieruchomości (wraz z odsetkami); na dzień [...] r. datowane jest porozumienie nr [...], w którym Gmina W. umorzyła stronie zaległości w łącznej wysokości [...] zł, rozkładając przy tym na 3 raty koszty dochodzenia tejże zaległości (koszty te wyniosły [...] zł); na podstawie umowy z dnia [...] r. Bank [...] w C. zwolnił zainteresowanego z długu w wysokości [...] zł. Odnosząc się – na kanwie wymienionych okoliczności – do przesłanki wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, organ ubezpieczeniowy przyznał, że wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Podkreślił jednak, iż składki na ubezpieczenie społeczne objęte są szczególną ochroną. Jako dysponent Funduszu, z którego wypłacane są przecież świadczenia wielu potencjalnym beneficjentom, ZUS jest zobowiązany do podejmowania wszelkich działań zmierzających do odzyskania należności. W tym konkretnym przypadku nie zachodzi zaś – zdaniem organu – jakaś wyjątkowa sytuacja, która uzasadniałaby umorzenie zaległości wnioskodawcy. Zgromadzony materiał nie pozwala na jednoznaczne określenie sytuacji finansowej rodziny zainteresowanego. Według bowiem jego własnego oświadczenia, w okresie próby rozpoczęcia przez małżonkę wnioskodawcy działalności gospodarczej (lata [...]) małżonkowie ponieśli koszty rzędu około [...] zł. Dowodzi to, że dysponowali wówczas wolną kwotą. Podjęte przez ZUS próby ustalenia dodatkowych elementów stanu faktycznego nie dały odpowiedzi na pytanie o konkretne miejsce pobytu strony i jej rodziny. GOPS w C. wskazał w tym zakresie W., natomiast MOPS we W. oświadczył pisemnie, że wnioskodawca nie zamieszkuje przy ul. [...] (adres służy wyłącznie do odbioru korespondencji). Organ drugiej instancji zauważył dodatkowo, że – mimo deklarowanej, trudnej sytuacji materialnej – strona nie korzysta ze świadczeń ośrodków pomocy społecznej i nadal prowadzi działalność gospodarczą, którą będzie zapewne kontynuować, po zawarciu wspomnianego wcześniej porozumienia z Gminą W. Dopuszczono możliwość zawarcia z zainteresowanym układu ratalnego na spłatę zobowiązania wobec ZUS, dzięki czemu dojdzie do spłaty tego zadłużenia, bez zagrożenia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych dłużnika i jego rodziny. W odniesieniu do przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, organ rozstrzygający stwierdził, że nie zaistniały żadne nadzwyczajne okoliczności, wskazane w tym przepisie. Odnośnie do przesłanki skonkretyzowanej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego organ stwierdził zaś, iż zainteresowany nie przedłożył żadnej dokumentacji medycznej, która świadczyłaby o ograniczeniu możliwości wykonywania pracy. Do akt sprawy przedłożono jedynie skierowanie do szpitala, z rozpoznaniem przebytego zawału serca. Ustosunkowując się do podnoszonego przez wnioskodawcę zarzutu braku działań mających na celu wyegzekwowanie zaległości, wywiedziono, iż Zakład podejmował działania egzekucyjne, poprzez skierowanie tytułów egzekucyjnych do Naczelnika Urzędu Skarbowego W. [...] i Urzędu Skarbowego w L. Dokonano zajęcia rachunku bankowego, którego numer ustalono na podstawie wcześniej dokonanych wpłat na poczet składek. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego ZUS uznał, że nie zachodzą żadne przesłanki umorzenia, ani te, które zostały wskazane w art. 28 ust 3 u.s.u.s., ani określone w rozporządzeniu. W konsekwencji Zakład utrzymał w mocy swoją pierwotną decyzję nr [...] z dnia [...] r. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, R. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której powołał się na umorzenia innych długów (publicznych i prywatnych) przez innych wierzycieli. Zasadniczą treść skargi stanowią jednak groźby i pomówienia adresowane względem Dyrektora Oddziału ZUS we W. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawie-dliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydawane w przedmiocie umarzania (odmowy umarzania) zaległości wobec tego Zakładu. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji admini-stracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skarg na decyzje zgodne z prawem (art. 151 tej samej ustawy). Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów. Organ ubezpieczeniowy nie naruszył ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów procesowych, w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Godzi się w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, umorzenie zaległości jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacjach wskazanych przez samego legislatora w art. 28 ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. oraz w przepisach rozporządzenia wykonawczego (katalog przesłanek jest zamknięty). Po drugie, instytucja umorzenia została uregulowana w specyficzny sposób. Decyzje wydawane w tym przedmiocie mają charakter uznaniowy. Trzeba się więc zgodzić z utrwalonym – a przy tym jednolitym stanowiskiem prezentowanym w judykaturze Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych – wedle którego, nawet w przypadku stwierdzenia istnienia okoliczności wymienionych przez legislatora, Zakład może (nie musi) zastosować wnioskowane umorzenie, jeżeli tylko działa w granicach przyznanej mu swobody. Inaczej rzecz ujmując należałoby stwierdzić, że w wypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek umorzenia, odmowa jego zastosowania będzie nielegalna tylko wtedy, gdy ZUS przekroczy granice swobodnej oceny dowodów. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Trafna jest w szczególności ocena organu o braku podstaw do przyjęcia całkowitej niewypłacalności dłużnika ZUS, w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Nie zaistniała bowiem żadna z okoliczności wymienionych w punktach 1-6 tego przepisu. W tej sytuacji słusznie skoncentrował się Zakład na ustaleniu, czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i przepisach rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji przewidzianej w art. 28 ust. 3b tej ustawy. Ocen dokonana w tym zakresie jest prawidłowa. Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., "należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności". Szczegółowe zasady umarzania należności w takich przypadkach reguluje wielokrotnie już przywoływane rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. W § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazano, iż umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić, "jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności". Cytowane przepisy, dotyczące umarzania należności z tytułu składek, wskazują, że zastosowanie tego rodzaju ulgi ograniczone jest jedynie do wyjątkowych i trudnych sytuacji. Podkreślić przy tym trzeba, że obowiązek wykazania wymienionych w rozporządzeniu przesłanek spoczywa na składającym wniosek o umorzenie należności. Ferując zaskarżone orzeczenie, Zakład uwzględnił i ocenił wszystkie okoliczności, jakie w sprawie dało się ustalić. ZUS skoncentrował się przede wszystkim – prawidłowo – na wykazaniu istnienia (bądź braku) okoliczności wprost wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Odrzucić przy tym należało z góry szczególną przesłankę umorzenia zaległości, wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 2. Brak bowiem jakichkolwiek podstaw do tego, żeby – w konkretnych realiach rozpoznawanej sprawy – przyjąć, iż dłużnik poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Działalności takiej strona skarżąca zresztą nie wyrejestrowywała, mimo podnoszonych trudności. Co więcej, zamierza niewątpliwie prowadzić ją dalej, co wynika – jak trafnie przyjął organ decyzyjny – z faktu zajmowania lokalu użytkowego, w którym działalność była prowadzona, i z zawarcia z Gminą W. porozumienia umarzającego znakomitą część zaległości związanych z zajmowaniem tego lokalu i rozkładającego pozostałą, znikomą część tego długu na raty. Skład orzekający podziela także w pełni ocenę organu, który zasadnie przyjął, że nie istnieją także podstawy do wnioskowanego umorzenia, wymienione w § 3 ust. 3 pkt 1) i 3) rozporządzenia wykonawczego. Co do pierwszej z ostatnio wymienionych przesłanek, trzeba się zgodzić z twierdzeniem ZUS, iż brak jest możliwości jednoznacznego określenie sytuacji finansowej rodziny zainteresowanego (co wynika z faktu posiadania znacznych środków finansowych w okresie próby rozpoczęcia przez małżonkę wnioskodawcy działalności gospodarczej w latach [...], niekorzystania ze świadczeń organów pomocy społecznej oraz niewyrejestrowania działalności gospodarczej i ewidentnego zamiaru dalszego jej prowadzenia). Słusznie też zwrócił uwagę organ drugiej instancji na możliwość zawarcia z zainteresowanym układu ratalnego na spłatę zobowiązania wobec ZUS. Nie sposób odmówić zasadności twierdzeniu Zakładu, iż zwłaszcza przy realnym wykorzystaniu tej propozycji możliwa będzie spłata niewielkiego przecież relatywnie zadłużenia strony (w łącznej kwocie [...] zł, wliczając w to odsetki), bez zagrożenia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych dłużnika i jego rodziny. Nie bez znaczenia dla takiej oceny pozostaje również brak innych zobowiązań finansowych strony (oprócz zaległości wobec Zakładu), ponieważ długi te zostały umorzone (bądź nastąpiło zwolnienie z nich przez wierzyciela). Należy się też w pełni zgodzić z oceną organu co do braku ostatniej z przesłanek ewentualnego umorzenia zaległości, wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarżący nie wykazał bowiem istnienia przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawiałaby go możliwości (celowe podkreślenie składu orzekającego) uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie zaległości. Nie przedstawiono w szczególności żadnego dowodu na trwałą niezdolność do pracy. Takiej ewentualnej "niezdolności" przeczy zresztą dobitnie postawa samego zainteresowanego. Raz jeszcze należy odwołać się do braku wyrejestrowania – mimo trudności ekonomicznych – prowadzonej działalności gospodarczej i ewidentnego zamiaru dalszego jej prowadzenia. Nadto, w piśmie procesowym z dnia [...] r. (k. 65 akt sądowych) strona jednoznacznie przyznała, że" "Umorzenie zaległych składek na ZUS z [...] r. spowoduje, że będę mógł podjąć pracę, a nie, jak przez ostatnie [...] lat żyć z pracy dorywczej." Ten swoisty "szantaż", polegający na uzależnieniu podjęcia rzetelnej pracy przynoszącej profity wyłącznie od wcześniejszego umorzenia zaległości, a więc w celu uniknięcia konieczności ich uregulowania (co było wszak powinnością skarżącego!), nie może stanowić podstawy do zastosowania ulgi, o którą się ubiega. Istnieje bowiem odwrotna zależność. Właśnie w celu zrealizowania długu publicznego należy podjąć rzetelną pracę, skoro istnieje taka możliwość (co skarżący sam przyznał we wspomnianym piśmie!), ponieważ pozwoli to dług ów uregulować. Wybitnie roszczeniowa postawa skarżącego dyskwalifikuje wprost jego wniosek, w świetle kategorii "ważnego interesu" dłużnika, stanowiącego podstawowy wymóg zastosowania art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Konkludując, w realiach tej konkretnej sprawy Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ prawa przy odmowie uwzględnienia wniosku strony skarżącej. Przeciwnie, zweryfikowana decyzja została oparta na wszechstronnych ustalenia okoliczności stanu faktycznego i ich szczegółowej ocenie, nie przekraczającej granic swobody, zakreślonej w ar. 80 k.p.a. Wnioski organu są spójne i logiczne. Zakład dokonał przy tym prawidłowej wykładni przepisów, na których oparł swoje orzeczenia. Decyzja ZUS została też należycie uzasadniona, bez pominięcia któregokolwiek elementu mającego znaczenie dla ostatecznego, niewadliwego załatwienia sprawy. Dlatego też, kierując się dyspozycją art. 151 p.p.s.a., Sąd był zobligowany do oddalenia skargi.