III SA/Wr 327/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Protokolant Paweł Czyszkowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 września 2010 r. sprawy ze skargi W. S. na wydaną we wznowionym postępowaniu decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości na rok [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia pra- womocności wyroku. Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...] ) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. przyznał W. S. płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok [...] , w łącznej kwocie [...]zł, w tym: jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości [...] zł oraz uzupełniającą płatność obszarową (UPO) w wysokości [...] zł. Orzeczenie to uzyskało walor rozstrzygnięcia ostatecznego (nie było weryfikowane w trybie nadzoru instancyjnego). Postanowieniem z dnia [...] r. (Nr [...]) ten sam organ wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, o której mowa, w związku z pojawieniem się nowych okoliczności faktycznych, nieznanych organowi w momencie wydawania tejże decyzji (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). We wznowionym postępowaniu zapadła w pierwszej instancji, w dniu [...] r. decyzja Nr [...], w której Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W.: uchylił swoje wcześniejsze orzeczenie z dnia [...] r. i przyznał wnioskodawczyni płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok [...] w łącznej kwocie [...] zł, pomniejszając do tego właśnie poziomu jednolitą płatność obszarową (JPO) i ustalając uzupełniającą płatność obszarową (UPO) w wysokości [...] zł. Z uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia wynika, że podczas kontroli administracyjnej przeprowadzonej w odniesieniu do wniosku strony o przyznanie płatności na rok [...] wykryto błąd kontroli zobowiązań wieloletnich ONW. Zainteresowana – w odpowiedzi na stosowne wezwanie organu – nie potrafiła jednoznacznie wyjaśnić dlaczego powierzchnia zadeklarowana do płatności ONW uległa zmniejszeniu. Jednocześnie, na załącznikach graficznych tyczących działek Nr [...] i Nr [...] stwierdzono zadrzewienia i zakrzaczenia, które w poprzednich latach nie były odejmowane od zadeklarowanej powierzchni działek. Te właśnie okoliczności przesądziły o wznowieniu postępowania, w celu ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku strony dotyczącego płatności na rok [...]. We wznowionym postępowaniu stwierdzono zawyżenie zadeklarowanej na tamten rok powierzchni o [...]ha, co stanowiło [...]% powierzchni stwierdzonej. W związku z tym, przyznaną wcześniej na [...] r. jednolitą płatność obszarową należało zmniejszyć o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę, stosownie do art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 r. z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. UE Nr L 345 z dnia 20 listopada 2004 r., ze zm.). Z tego samego przepisu wynika natomiast – w odniesieniu do uzupełniających płatności obszarowych – że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20 %, lecz nie więcej niż 50 % powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się tego typu płatności w danym roku. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wydał w dniu [...] r. – po rozpatrzeniu odwołania strony – decyzję Nr [...], w której utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie wydane we wznowionym postępowaniu. Organ wyższego stopnia uznał za zasadne zarówno samo wznowienie postępowania, jak i sposób załatwienia w tym postępowaniu, przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W., sprawy płatności JPO i UPO należnych wnioskodawczyni na [...] r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu W. S. wniosła o uchylenie decyzji organów administracji rolnej obu instancji, zarzucając, iż kwestionowane orzeczenia zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy doszło do wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu przebiegu wznowionego postępowania, strona zarzuciła, iż przekroczenie powierzchni deklarowanej przez nią we wniosku o płatności na [...] r. wyniosło jedynie – według jej obliczeń – [...]ha (a nie jak przyjęły organy – [...]ha), co stanowi [...]% (organy przyjęły [...]%). Zdaniem skarżącej, występujące rozbieżności należało usunąć wiarygodnym wyliczeniem, czego jednak organy nie uczyniły. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawie-dliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji admini-stracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – roz-strzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, choć nie tylko z tych powodów, które naprowadzono w skardze. Dobitnego podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane w postępowaniu, które zostało wznowione z powołaniem się na przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten dopuszcza uruchomienie ekstraordynaryjnego trybu weryfikacji ostatecznych decyzji, jakim jest wznowienie postępowania, "jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję." Z argumentacji zawartej w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji wynika, że taką nową okolicznością istniejącą już w dniu wydania decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. (tzn. w dniu [...] r.), lecz nieznaną wówczas temu organowi, było przeszacowanie powierzchni gruntów zgłoszonych do dopłat na [...] r. Chodzi zaś o tę część działek Nr [...] i Nr [...], na których stwierdzono zadrzewienia i zakrzaczenia. Problem polega jednak na tym, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wyłącznie jeden załącznik graficzny dotyczący obu wspomnianych działek, z ewidentnie widocznymi tam zadrzewieniami i zakrzaczeniami. Załącznik ten został jednak opatrzony datą "[...]" i podpisany przez stronę skarżącą. Taki dowód nie może być jednak uznany za potwierdzający "nową istotną dla sprawy okoliczność istniejącą w dniu wydania decyzji, nieznaną organowi, który wydał decyzję", w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (celowe podkreślenia składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie). Wspomniane zadrzewienia i zakrzaczenia były niewątpliwie istotną w sprawie okolicznością. Mogły bowiem przesądzać o tym, że od części areału działek, o których była mowa, nie należały się płatności, o które ubiegała się strona (właśnie z powodu zadrzewienia/zakrzaczenia). Skoro jednak już w maju [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. dysponował opisanym załącznikiem, nie można uznać, że okoliczność zadrzewienia i zakrzaczenia części działek Nr [...] i Nr [...] jest dla tego organu okolicznością "nową", a do tego nieznaną mu w dniu ferowania pierwotnej decyzji (a więc w dniu [...] r.). W przedstawionym stanie faktycznym wydanie decyzji we wznowionym postępowaniu trzeba ocenić jako co najmniej przedwczesne, skoro w aktach administracyjnych brak w istocie dowodu, który potwierdzałby istnienie którejkolwiek z podstaw wznowienia postępowania, zwłaszcza zaś przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jedynie bowiem wykazanie przez organy podstawy wznowienia postępowania uzasadniałoby wydanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., to znaczy uchylenie pierwotnej decyzji ostatecznej i orzeczenie o istocie sprawy, a takie rozstrzygnięcie wszak zapadło. Wydanie takiego orzeczenia bez wykazania – w sposób niebudzący wątpliwości – że zaistniała podstawa do wznowienia postępowania, prowadzi do ewidentnego naruszenia ostatnio przywołanego przepisu. Wypada się także zgodzić z zarzutami skargi, tyczącymi braku przekonujących ustaleń (wyjaśnień) organów, odnoszących się do obszaru każdej z działek zgłoszonych do płatności, od którego to obszaru przyznanie płatności nie było uzasadnione. Strona skarżąca – gołosłownie, bo nie przedstawiając żadnych wyliczeń – twierdzi, że łączna powierzchnia obu działek, wyłączona z produkcji ze względu na zadrzewienia i zakrzaczenia, wyniosła w [...] r. tylko [...]ha. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji figuruje w tym zakresie wielkość [...] ha, ale także bez wskazania źródła tej informacji. Tymczasem w świetle postanowień art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 r. z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. UE Nr L 345 z dnia 20 listopada 2004 r., ze zm.), precyzyjne określenie powierzchni (i procentu) ewentualnego przeszacowania areału gruntów zgłoszonych do płatności, w stosunku do powierzchni rzeczywiście stwierdzonej, ma decydujące znaczenie dla zastosowania i rodzaju sankcji przewidzianych w tym przepisie. W konkluzji należy stwierdzić, że w rozpoznawanym przypadku doszło do naruszenia przepisów postępowania zarzucanego w skardze (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.), a także do przedwczesnego zastosowania art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., bez należytego wykazania istnienia podstawy do wznowienia postępowania. Naruszenia te mogły mieć – z oczywistych powodów – istotny wpływ na wynika sprawy, zarówno co do przesądzenia dopuszczalności wznowienia, jak i do uruchomienia stosownej sankcji przewidzianej w art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 r. z dnia 29 października 2004 r. Dlatego też, kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., Sąd był zobligowany do wyeliminowania z obrotu prawnego skontrolowanej decyzji. Ponieważ chodzi o wyeliminowanie uchybień co prawda istotnych dla niewadliwego załatwienia sprawy, ale o niezbyt obszernym zakresie, skład orzekający uznał za wystarczające uchylenie wyłącznie drugoinstancyjnego orzeczenia (punkt I wyroku). Rzeczą Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. będzie zatem ustalenie, czy w realiach tej konkretnej sprawy zachodzi podstawa do wznowienia postępowania, a jeśli tak – przesądzenie i wykazanie w sposób niebudzący wątpliwości, od jakiej części powierzchni działek zgłoszonych przez zainteresowaną nie mogą być przyznane płatności JPO i UPO na[...] r. Orzeczenie pomieszczone w punkcie II wyroku znajduje natomiast uzasadnienie w konieczności zastosowania art. 152 p.p.s.a.