III SA/Wr 327/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. ([...]) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modrnizacji Rolnictwa (ARiMR) we W. umorzył postępowanie odwoławczego, w wyniku rozpatrzenia odwołania B. G. (dalej skarżąca) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. (nr [...]) z dnia [...] r. w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2009 dla T. G. (dalej: beneficjent). W uzasadnieniu rozstrzygniecia wskazano, że skarżaca – wnosząca odwołanie – nie jest stroną w postepowaniu w przedmiocie przyznania płatności ONW dla beneficjenta. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skarżąca wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] r., przysądzenie zwrotu kosztów sądowych oraz uznanie jej za stronę postępowania głównego. Skarżąca zarzuciła organowi, że błędnie przyjął, iż nie jest stroną tego postępowania, bowiem beneficjent wnioskował o przyznanie płatności również do działek rolnych przez skarżącą posiadanych i użytkowanych. Skarżącą podniosła, że wskutek interpretacji przez organ ARiMR ustawy dotyczącej ewidencji producentów rolnych została wraz z działkami całkowicie wykluczona z sytemu płatności rolnych, co jej zdaniem jest rażąco sprzeczne z zasadami równości obywateli wobec prawa, ochrony małżeństwa i zasadą wolności gospodarczej. Ponadto zdaniem skarżącej organ uznał, że zrzekła się praw obywatelskich, bowiem w 2004 r. nie sprzeciwiła się wpisaniu jej ówczesnego męża i wyłącznie jego gospodarstwa do ewidencji producentów. W dalszej części odwołania skarżąca podnosła kwestię odmowy przyznania jej płatności za rok 2009 przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O., co miało bezpośredni związek z numerem identyfikacyjnym producenta rolnego. Podniosła, że organ odwówił jej prawa strony w jednoinstancyjnym postepowaniu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wniosła o jej oddalenie. We wstępie uzasadnienia organ wskazał, że odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w O. z dnia [...] r. w sprawie przynania płatności ONW na rok 2009 dla beneficjenta, zostało wniesione zarówno w imieniu własnym przez niego, jak i w imieniu własnym przez skarżącą. Po rozpatrzeniu odwołania beneficjenta postępowanie odwoławcze zostało zakończone wydaniem przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. decyzji z dnia [...] r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Natomiast rozpatrujac odwołanie skarżącej, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wydał w tym samym dniu decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy wskazał, że przedstawione przez skarżącą zarzuty nie zostały poddane merytorycznej analizie, z powodu, że pstępowanie odwoławcze zostało zainicjowane przed podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Odnosząc się do uwag skarżącej dotyczących jej interesu prawnego do występowania w postępowaniu administracyjnym, wszczętym przez beneficjenta organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem po stronie skarżącej nie została spełniona przesłanka podmiotowa. Mianowice przepis art. 28 k.p.a. dopuszcza wniesienie odwołania przez stronę, co oznacza, że może je wnieśc każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie zakończone decyzją organu I instancji. Tak więc, kluczowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma pojęcie interesu prawnego. W tym zakresie organ podniósł, że podstawą procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Można więc powiedzieć, iż interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym i wynika on z określonego przepisu prawa administracyjnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Skarżąca, będąca współmałżonką beneficjenta i posiadaczem gospodarstwa rolnego, składając odwołanie w imieniu własnym, bez wątpienia ma tylko interes faktyczny w tej sprawie. Z uwagi na złożenie wniosku przez beneficjenta – jej małżonka, to on jest stroną tego postępowania. Tym samym, pomimo psiadania przez skarżącą interesu faktycznego w przedmiotowej sprawie, brak podstaw do uznania jej za stronę w tym postęowaniu ze względu na brak interesu prawnego. Odnosząc sie do innych zarzutów organ podniósł, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie dochodzi do jakiejkolwiek dyskryminacji skarżącej jako rolnika. Skarżąca nie wykazała bowiem, iż jej sytuacja prawna jest odmienna od sytuacji innych rolników, w przedmiocie nadania numeru identyfikującego w stosunku do rolników pozostających w związku małżeńskim lub współposiadających gospodarstwo rolne. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego organ wskazał, że zasada równości nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, iż zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy, jakimi się charakteryzują. Zasada równości wymaga bowiem, aby podmioty traktowane były w równym stopniu równo, jeśli charakteryzują się daną cechą. Istotą zasady równości wobec prawa nie jest traktowanie wszystkich jednakowo, a tylko - równe traktowanie określonej grupy obywateli, wyróżnionej ze względu na cechę prawnie relewantną. W piśmie procesowym z dnia [...] r., będącym odpowiedzią na odpowiedź organu na skargę, skarżąca podniosła, że organy Agencji ukrywają dowody w sprawie aktualnego stanu wpisów w ewidencji producentów, tego czy jest wpisana z beneficjentem w tej ewidencji, czy też nie. Podniosła, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przyjęcia jednolitego stanowiska odnośnie płatności do gruntów będących jej własnością i wyłącznie przez nią posiadanych. Organy przyjmują w tej kwestii sprzeczne stanowiska. Wskazał, że stwierdzenie przez organ w zaskarżonej decyzji, że jej zarzuty nie zostaną poddane merytorycznej ocenie, stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto organ, bez pokrycia w zgromadzonym materiale, uznaje skarżąca za współmałżonka beneficjenta. Podniosła, że powinna uczestniczy w przedmiotowym postępowaniu, jako osoba mająca swój interes prawny, z racji bycia posiadaczem określonych gruntów rolnych W dalszej części pisma skarżąca polemizowała z rozstrzygnięciami organów Agencji w przedmiocie odmowy przyznania jej płatności i w przedmiocie wykreślenia z ewidencji producentów rolnych. Na rozprawie beneficjent wystąpił z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. (Sygn. [...]) oddalono wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania beneficjenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR we W. umorzył postępowanie odwoławcze wobec skarżącej. Postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane wskutek wniesienia przez skarżącą dowołania od wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w O. decyzji z dnia [...] r. (nr [...]), którą przyznano beneficjentowi płatności ONW za 2009 rok. Zdaniem organu strona skarżąca nie może być uznana za stronę postępowania w tej sprawie, nie legitymuje się bowiem własnym interesem prawnym na podstawie obowiązujących regulacji. Stanowisko organu jest prawidłowe. Na wstępie rozważań należy podkreślić, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania w pierwszym rzędzie jest obowiązany zbadać jego dopuszczalność, która jest wyznaczona przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Nie trafne jest więc stanowisko skarżącej, podniesione w skardze, nie rozpoznania zarzutów w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej płatności, wpisu do ewidencji producentów rolnych. Przedmiotem sprawy jest kwestia spełnienia przesłanki podmiotowej, jako warunku dopuszczalności odwołania. Nie można w tym kontekście mówić o dyskryminacji skarżącej. Przesłanką podmiotową jest złożenie odwołania przez legitymowany do tego podmiot, to znaczy – stronę postępowania w sprawie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 1999 r., I SA 1620/98,LEX nr 48567, uchwała NSA w Warszawie z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Nie trafny jest w tym zakresie zarzut jednoinstancyjności postępowania. Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 k.p.a. stanowiąc, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało co prawda normatywnie zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie i judykaturze przeważa pogląd, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona – w rozumieniu procesowym – może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. To zaś oznacza, że o tym, czy strona ma interes prawny decyduje odpowiedź na pytanie, czy jej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego decyduje ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. W orzecznictwie i doktrynie zwraca się uwagę, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć skarżący w wyeliminowaniu z obrotu prawnego określonego aktu administracji publicznej. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej, każdy, o czyjej sytuacji faktycznej dany akt w jakiś sposób przesądza. Pojęcie "interesu prawnego" trzeba natomiast wiązać ze sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z określonych norm prawa materialnego, w której zaskarżony akt wywiera skutki. Jak podkreśla się, interes prawny powinien mieć zatem charakter bezpośredni, konkretny i indywidualny – a więc jest uwarunkowany istnieniem normy prawnej, nakładającej na dany podmiot obowiązki lub określającej prawa (uprawnienia), których dotyczy zaskarżony akt. Ustalenie zatem interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2000r., III SA 1876/99). Jeżeli dana sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wprost wynika z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Nie można zatem wyprowadzać własnego interesu prawnego z okoliczności istnienia interesu prawnego innego podmiotu. Art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego musi być wobec tego interpretowany w związku z normami prawa materialnego zawartymi w przepisach szczególnych, a ponieważ sprawa dotyczy przyznania płatności ONW za rok 2009 w ramach PROW na lata 2007 – 2013, należy się odnieść do uregulowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach i niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem"). Zgodnie z § 2 rozporządzenia, płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W myśl natomiast § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia wniosek o przyznanie płatności, poza elementami podania określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem adresu, zawiera m.in. numer identyfikacji podatkowej (NIP) lub numer identyfikacyjny w krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej (REGON), jeżeli został nadany, a w przypadku osoby fizycznej również numer ewidencyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL), natomiast jeżeli osoba ta nie posiada obywatelstwa polskiego – kod kraju, numer paszportu lub innego dokumentu tożsamości; numer identyfikacyjny nadany zgodnie z ustawą z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76, z późn. zm.). Wniosek o przyznanie pierwszej płatności składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Z powołanych wyżej regulacji wynika, że wniosek o przyznanie płatności składa konkretny podmiot, który spełnia określone przez przepisy prawa przesłanki. Sam wniosek jest przy tym wnioskiem spersonalizowanym, zawierającym takie dane jak PESEL, REGON czy NIP. W konsekwencji zatem, postępowanie w sprawie przyznania płatności toczy się na wniosek indywidualnie określonego podmiotu, który z chwilą złożenia wniosku staje się stroną tego postępowania. W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie płatności ONW za rok 2009 w ramach PROW na lata 2007 – 2013 złożył beneficjent. On też była adresatem wydanej w I instancji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzji w przedmiocie tej płatności. W sytuacji zatem, gdy stroną postępowania jest konkretna osoba ubiegająca się o pomoc finansową do gruntów rolnych, wykluczona jest co do zasady legitymacja innych osób lub podmiotów, w tym późniejszych posiadaczy gospodarstwa, do brania udziału w postępowaniu o przyznanie płatności dla konkretnej osoby. Organ II instancji trafnie przy tym podkreślił, że przepisy rozporządzenia nie przewidują możliwości ubiegania się o przyznanie płatności przez kilka podmiotów, nawet jeśli dane gospodarstwo rolne byłoby przedmiotem współposiadania. W konsekwencji zatem skarżąca, jako ewentualnie posiadacz części gospodarstwa, którego dotyczył wniosek beneficjenta, nie miała własnego, indywidualnego interesu prawnego w sprawie przyznania beneficjentowi płatności za 2009 r. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego, który stanowiłby odmiennie uznając, że stroną postępowania może być także inna osoba poza tą, która złożyła wniosek o przyznanie płatności. Tym samym zachodzi brak przesłanek prawnych do przyjęcia, że skarżąca była osobą legitymowaną do wniesienia odwołania od rzeczonej decyzji. Z przedstawionych powodów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.