III SA/Wr 329/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Józef Kremis (sprawozdawca), Asesor WSA Jerzy Strzebińczyk, Magdalena Jankowska – Szostak, , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi W.L. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego we W. z dnia [...] nr [...]; II. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Celnej we W. – powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a."), art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 i 3, art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1, 1a, 3-4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.t.d.") – utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego we W. z dnia [...]. (Nr [...]) nakładającą na W. L. karę pieniężną w kwocie 3 000 zł za przejazd po drogach krajowych bez opłaty. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu [...] funkcjonariusze celni przeprowadzili kontrolę dokumentów kierowanego przez W. L. zespołu pojazdów składającego się z samochodu marki [...] (Nr rejestracyjny [...]) oraz przyczepy (Nr rej. [...]), o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. W trakcie tej kontroli kierowca przedłożył kartę opłaty drogowej, której jedna część nie była przyklejona do szyby. Postanowieniem z dnia [...] organ pierwszej instancji poinformował stronę o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz o możliwości przeglądania akt w tym terminie, sporządzania z nich odpisów, notatek. Decyzją z [...] (Nr [...]) Naczelnik Urzędu Celnego we W. wymierzył W. L. karę pieniężną w kwocie 3 000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Po rozpatrzeniu odwołania ukaranego od pierwszinstancyjnego rozstrzygnięcia Dyrektor Izby Celnej uchylił kwestionowany akt i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Naczelnikowi Urzędu Celnego, podnosząc, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana przed upływem terminu do wniesienia przez stronę ewentualnych uwag do sprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Naczelnik Urzędu Celnego we W. wydał w dniu [...] decyzję (Nr [...]) wymierzającą W. L. karę pieniężną w kwocie 3 000 zł. W odwołaniu od tej decyzji W. L. podniósł, że miał w pojeździe i okazywał kontrolującym kartę opłaty drogowej (mimo, że jej część nie była naklejona na szybę) wraz z paragonem fiskalnym, a więc uiścił stosowną opłatę, czego jednak kontrolujący nie uwzględnili ani nie chcieli zamieścić w protokole pokontrolnym. Z tego względu, a także z uwagi na zachowanie osób przeprowadzających kontrolę, odmówił podpisania protokołu. Dodał ponadto, że niejednokrotnie winieta była bardzo słabej jakości i podczas naklejania następowało jej uszkodzenie. Odwołujący się wskazał także na art. 7 k.p.a. dający – jego zdaniem – podstawę do odstąpienia od ukarania w rozpatrywanej sprawie. Ideą ustawodawcy było uiszczenie opłaty, a taka została uiszczona i ten fakt powinien być wzięty pod uwagę. Podniósł również, że przy wydawaniu decyzji organ powinien zasadnie wyważyć interes społeczny i interes obywatela, czego jednak nie uczynił. Odwołujący się podkreślił, że nie można traktować przejazdu prywatnego jako przewozu prywatnego, i wyjaśnił, że jechał bez ładunku. Dyrektor Izby Celnej we W. nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, uznając, że jest ona zasadna i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ drugiej instancji powołał się na dyspozycję art. 42 ust. 1 u.t.d., według której podmioty wykonujące przewóz drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są zobowiązane do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż równowartość 800 euro rocznie, z wyłączeniem: 1) przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką; 2) transportu kombinowanego; 3) pojazdów realizujących komunikację miejską; 4) zakładów pracy chronionej lub zakładów aktywności zawodowej, w przypadku wykonywania przewozów na potrzeby własne. Następnie wskazał na art. 42 ust. 7 u.t.d., który upoważnił ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzaju i stawek opłaty oraz trybu jej wnoszenia i sposobu rozliczania, a także wzorów dokumentu potwierdzającego wniesienie tej opłaty. Na tej podstawie Minister Transportu wydał w dniu 8 sierpnia 2006 r. rozporządzenie w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151 poz. 1089 ze zm. zwane dalej w skrócie "rozp."). Według § 3 ust. 1 rozp., uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. W § 3 ust. 2 rozp. postanowiono, że karta składa się z dwóch części: 1) winiety samoprzylepnej umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu; 2) odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób do kontroli karty opłaty. Dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłaty łącznie (§ 3 ust. 3 rozp.). Stosownie zaś do § 3 ust. 4 pkt 1 rozp., winieta nieprzedziurkowana lub nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. Zdaniem organu odwoławczego, jest bezsporne, że w rozpatrywanej sprawie prowadzący pojazd nie umieścił w sposób trwały (nie przykleił) winiety karty opłaty drogowej na przedniej szybie pojazdu. Należało zatem – w myśl § 3 ust. 4 pkt 1 rozp. – uznać, że samo okazanie kontrolującym tej winiety nie może być uznane za dowód uiszczenia opłaty. W takiej sytuacji konieczne stało się wymierzenia kary pieniężnej, którą ustawodawca ustalił na 3 000 zł (poz. 4.1 załącznika do u.t.d.). Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, Dyrektor Izby Celnej podkreślił, że – po pierwsze – nie jest istotne, czy przewóz odbywa się pustym, czy załadowanym zestawem pojazdów. Według bowiem art. 4 pkt 6a u.t.d., przewóz to m.in. niezarobkowy przewóz drogowy. Ten zaś – w myśl art. 4 pkt 4 u.t.d. – obejmuje każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez załadunku. Po drugie, zarzut nieumieszczenia w protokole kontroli uwag W. L. o posiadaniu karty nieprzyklejonej do szyby jest o tyle niezasadny, że w protokole przesłuchania strony zapisano: "W trakcie kontroli okazało się, iż nie mam naklejonej karty opłaty drogowej na szybie tak jak jest to w instrukcji, lecz posiadam ją w dokumentach." Organ odwoławczy zauważył przy tym, że i ten protokół przesłuchania nie został podpisany przez stronę. Stwierdził ponadto, że organy nie negują faktu posiadania przez kontrolowanego karty opłaty, a jedynie wywodzą, że wobec nieumieszczenia winiety samoprzylepnej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, dokument ten nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty (§ 3 ust. 4 pkt 1 rozp.). Po trzecie, organ odwoławczy podkreślił, że przywołany przez stronę art. 7 k.p.a. nakłada na organ, w pierwszej kolejności, obowiązek kontroli przestrzegania prawa przez podmioty i uczestników postępowania. W tym kontekście również i organ miał obowiązek przestrzegać powszechnie obowiązujących norm prawa materialnego, co w omawianym przypadku tyczy w szczególności § 3 ust. 4 pkt 1 rozp. Wobec tego organ nie mógł nie przyjąć do wiadomości faktu obowiązywania tego przepisu i uznawać, że nie ma obowiązku trwałego umieszczania winietki wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, a wystarcza posiadanie karty opłaty drogowej w pojeździe. Powoływanie się przez stronę na potrzebę wyważenia interesu społecznego i interesu obywateli, nie może – zdaniem organu odwoławczego – prowadzić do zaprzeczania zasadzie praworządności. Dlatego też oba, niezdefiniowane ustawowo interesy powinny sprowadzać się do takiego rozstrzygnięcia sprawy, które znajduje podstawę w obowiązujących przepisach prawa. Po czwarte, dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia – podnoszone przez odwołującego się – trudności z przyklejaniem winiet na szybie, bo nawet gdyby tak faktycznie było, to okoliczność ta nie zwalnia strony od podjęcia choćby próby przyklejenia. W uzasadnieniu decyzji nadmieniono również, że organ nie bada winy strony a ustala jedynie stan faktyczny, który w rozpatrywanej sprawie był taki, że w czasie kontroli kierowca nie dysponował właściwym dowodem uiszczenia opłaty, co musiało prowadzić do wymierzenia stosownej kary pieniężnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. W. L. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej we W. jako niezgodnej z prawem, podkreślając przy tym, że obciążenie skarżącego tak wysoką karą stanowi naruszenie przepisów ustawy, tym bardziej, że skarżący legitymował się dowodem uiszczenia opłaty. Bezspornym jest bowiem fakt, że skarżący uiścił opłatę, jednak nie umieścił winiety samoprzylepnej na szybie samochodu z tego powodu, że po naprawie samochodu skarżący miał brudne ręce a ponadto miał wcześniejsze doświadczenia z wadliwymi winietami, które w żaden sposób nie dawały się przykleić. Rozprowadzane winiety są często bardzo złej jakości i podczas naklejania ulegają uszkodzeniu, co praktycznie uniemożliwi jej umieszczenie na szybie auta. W takiej sytuacji powoływanie się przez organy na przepisy prawa materialnego i twierdzenie, że nie przewidują one żadnej możliwości do odstąpienia od ukarania, jest – zdaniem skarżącego – nieuzasadnione, ponieważ przepisy k.p.a. dają ku temu podstawy w klauzulach generalnych, o czym stanowi np. art. 7 k.p.a.. Zgodność z prawem nie oznacza – według skarżącego – tylko formalnego powoływania przepisu w decyzji, ani też stosowania przepisu prawnego w jego literalnym brzmieniu. Działanie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa polega na ustaleniu obowiązującej normy prawnej przy zastosowaniu ogólnie przyjętych reguł wykładni. Skoro ideą rozwiązań przyjętych w u.t.d. było opłacenie za przejazd po drogach krajowych i w rozpoznawanym przypadku odpowiednia opłata została uiszczona, przeto nakładanie kary jest z całą pewnością sprzeczne z zamiarem ustawodawcy i okoliczność ta powinna być wzięty pod uwagę w tejże sprawie. Wystarczyłoby – zdaniem skarżącego – trochę dobrej woli i spojrzenie na cel przepisu prawnego, aby uznać, że skarżący spełnił wymagane prawem świadczenie. Do skargi dołączono winiety, które zostały uszkodzone podczas wcześniejszych prób ich umieszczenia na szybie pojazdu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu kwestionowanej przez stronę decyzji. Zdaniem organu, brudne ręce w żadnym razie nie mogą usprawiedliwiać nieumieszczenia przez kierowcę winietki na szybie w sposób trwały. Fakt, że w kilku wcześniejszych przypadkach winietka nie dawała się przykleić, nie może zwalniać strony z obowiązku przynajmniej próby prawidłowego umieszczenia jej na szybie. Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., Dyrektor Izby Celnej we W. zauważył, wyrażona w tym przepisie zasada praworządności nakłada obowiązek przestrzegania prawa zarówno przez organy, jak i pozostałych uczestników postępowania. W związku z tym na organie ciążył obowiązek przestrzegania powszechnie obowiązujących norm prawa materialnego, co w kontekście rozpatrywanej sprawy oznacza, że nie mógł on nie uznać, że istnieje przepis § 3 ust. 4 pkt 1 rozp. Gdyby intencją prawodawcy było jedynie dysponowanie przez stronę wspomnianą kartą – niezależnie od tego co z nią uczyni (nalepi/nie nalepi) – to nie przewidywałby wymagań, o których mowa w § 3 ust. 4 pkt 1 rozp. Skoro tak jednak uczynił, należy tę wolę prawodawcy uszanować. Z tych też względów podnoszona przez skarżącego kwestia zasadnego wyważenia interesu społecznego i interesu obywateli, nie może prowadzić do zaprzeczania zasadzie praworządności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a.") nakłada na sąd administracyjny obowiązek zbadania czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Ustalenia poczynione przez organy administracji publicznej w rozpoznawanej sprawie pozwalają przyjąć, że skarżący, zatrzymany do kontroli drogowej przez funkcjonariuszy celnych, legitymował się – aktualną w dniu przeprowadzania kontroli – kartą opłaty dobowej, której odcinek kontrolny i winieta samoprzylepna były prawidłowo przedziurkowane, a na odcinku kontrolnym wypisany był numer rejestracyjny pojazdu prowadzonego przez W. L., jednakże winieta nie została umieszczona "w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu", jak tego wymaga § 3 ust. 2 pkt 1 rozp. Ten ostatni fakt nie pozwolił organom kontrolnym uznać świadczenia skarżącego za spełnione, gdyż "dowód uiszczenia opłaty stanowią obie przedziurkowane części karty łącznie" (§ 3 ust. 3 rozp.), nie są natomiast dowodem uiszczenia opłaty odcinek kontrolny nieprzedziurkowany i – co istotne w sprawie – "winieta nieprzedziurkowana oraz nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1" (§ 3 ust. 4 pkt 1 rozp.). W kontekście przywołanych przepisów rozumowaniu organów nie można odmówić poprawności. Jeżeli jednak weźmie się pod uwagę argumenty strony skarżącej o trudnościach pojawiających się przy wykonaniu obowiązku naklejenia winiety ze względu na jej wady powstałe w produkcji, czego przykładem są winiety załączone przez skarżącego, to po stronie organów prowadzących postępowanie administracyjne powstaje obowiązek wyjaśnienia tej okoliczności, jako że może ona mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby się bowiem okazało, że egzemplarz karty przedstawionej przez skarżącego był na tyle wadliwy, że próba naklejenia karty, poprzedzona usunięciem folii, mogłaby uszkodzić winietę przez pozbawienie jej cech istotnych, wówczas nie sposób byłoby uznać, że podmiot wykonujący przewóz miał wpływ na powstanie naruszenia. W takiej sytuacji nie można tracić z pola widzenia ustawowego zamysłu, który legł u podstaw regulacji zawartych w art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. Według pierwszego z nich, postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Stosownie zaś do dyspozycji art. 93 ust. 7 u.t.d., przepisów ust. 1-3 tego artykułu (o nakładaniu kar pieniężnych w drodze decyzji administracyjnej) nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzenia kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Przy uwzględnieniu unormowań zawartych w art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. uprawnione jest twierdzenie, że obowiązkiem organów prowadzących postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej za przewóz drogowy jest nie tylko dokładne ustalenie istnienia lub nieistnienia ustawowych przesłanek odpowiedzialności przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym, ale także każdorazowe wyjaśnienie czy – mimo wystąpienia takich przesłanek – okoliczności sprawy i zebrane dowody nie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstałe naruszenie. Omawiana odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy nie ma bowiem charakteru bezwzględnego, skoro ustawodawca wartościuje tę odpowiedzialność, odwołując się niejednokrotnie do elementów charakterystycznych dla zasady winy, jak np. "podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia (art. 92a ust. 4 u.t.d.), "naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć" (art. 93 ust. 7 u.t.d.), ale i "jeżeli naruszenie [...] ma charakter rażący" (art. 92a ust. 5 u.t.d.). Dokumentacja zgromadzona w aktach administracyjnych nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy organy prowadzące postępowanie w sprawie ukarania skarżącego zajęły się dokładnym ustaleniem stanu faktycznego winiety stanowiącej część karty przedłożonej przez skarżącego, w szczególności zaś rozstrzygnięcia czy indywidualne cechy tej winiety utrudniały lub wręcz uniemożliwiały jej przyklejenie do szyby pojazdu. Skoro skarżący wskazywał na wady fizyczne wymaganych prawem dokumentów, dołączając do akt sprawy wadliwe i uszkodzone winiety, powinnością organów – stosownie do reguły proceduralnej sformułowanej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – było dokładne zbadanie stanu spornej winiety, ponieważ okoliczność ta ma istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro wszczęte skargą W. L. postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organy administracji publicznej zasad postępowania ujętych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. – orzec jak w punkcie I sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie II sentencji znajduje umocowanie w art. 152 u.p.p.s.a.