III SA/Wr 329/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Moskała, Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2017 w części dotyczącej wariantu 1.1. zrównoważony sposób gospodarowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi "A" sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: strona, spółka, skarżąca) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: DO ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z/s w S.(dalej: KB ARiMR, organ I instancji) z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na rok 2017. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2017 r. do organu I instancji wpłynął wniosek spółki o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017. Powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła 424,92 ha w ramach wariantów: - 1 Zrównoważony sposób gospodarowania; 3.1.2 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000, - 5.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – Natura 2000. Decyzją z dnia [...]czerwca 2018 r. organ I instancji przyznał płatność w wysokości [...] zł w wariancie 3.1.2 i 5.1 oraz odmówił przyznania płatności w wariancie 1.1, co do którego stwierdził nieprzestrzeganie wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin. Organ II instancji z urzędu stwierdził nieważność ww. decyzji z uwagi na naruszenie § 38 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości kwoty zmniejszenia. W dniu [...]marca 2019 r. organ I instancji wydał decyzję, którą przyznał stronie płatność w wysokości [...] zł w wariancie 1.1. i 3.1.2 oraz 5.1. Wskazał organ, że we wniosku strona zadeklarował powierzchnię 370,83 ha natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej wniosku oraz kontroli na miejscu wyniosła 367,90 ha. Jako podstawę wykluczenia organ podał § 18 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Ponadto w trakcie kontroli w obszarze działek rolnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] stwierdzono nieprawidłowość polegające na nieprzestrzeganiu prawidłowego doboru i następstwa roślin i w konsekwencji na podstawie § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zmniejszono płatność o kwotę [...] zł. W odwołaniu od ww. decyzji strona zarzuciła nieprawidłowe oznaczenie strony decyzji, wadliwą podstawę prawną decyzji, brak należytego wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, lakoniczne uzasadnienie decyzji, niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, co narusza m.in. art. 107 § 1 pkt 3, pkt 4, art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, oraz art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3. Zarzuciła również strona naruszenie § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 35 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48, dalej: rozporządzenie 640/2014) przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie kryteriów w nim zawartych. DO ARiMR w zaskarżonej decyzji podzielił stanowisko organu I instancji. W zakresie oznaczenia strony wskazał, że nie wystąpiła wadliwość skutkująca uchyleniem decyzji, na podstawie treści decyzji strona była w pełni identyfikowalna mimo rozszerzenia nazwy strony o nazwę skróconą i wskazania przez organ I instancji, że płatność przyznaje "panu "A" sp .z.o.o.". Nie podzielił również organ II instancji zarzutów dotyczących wadliwości postępowania. Podkreślił, że w toku postępowania to strona powinna zgłaszać wnioski dowodowe i wskazywać fakty, które jej zdaniem winny być uwzględnione, czego strona nie czyniła. Strona nie przedstawiła żadnych dowodów, które podważyłyby ustalenia organów co do wielkości powierzchni kwalifikującej się do płatności. Dalej organ wskazał, że zasadnie zastosowany został § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ponieważ na części gruntów, na których realizowana zobowiązanie nie dochowano wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin. Wyjaśnił organ II instancji, że zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik ma obowiązek przestrzegania innych wymogów przewidzianych dla danego pakietu lub wariantu. Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów zostały określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który w części I nakłada na rolnika realizującego zobowiązanie w ramach Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone wymóg przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich; wymóg ten stosuje się wyłącznie do działek rolnych, które były objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w zakresie tego pakietu w pierwszym roku jego realizacji. W sprawie organ I instancji ustalił na podstawie deklaracji rolnika zgłaszanych w poszczególnych latach oraz wyników kontroli na miejscu, że na części gruntów strona nie przestrzegała ww. wymogu i uprawiała gatunki roślin zaliczane tylko do dwóch gatunków roślin. Omówił również organ II instancji brak podstaw do odstąpienia od ustalenia nienależnie pobranych płatności. Nie podzielił również organ zarzutów dotyczących niezastosowania w sprawie rozporządzenia 640/2014, wskazując że przepisy krajowe wydane zostały z uwzględnieniem kryteriów takich jak dotkliwość, zasięg trwałość i powtarzalność niezgodności. W skardze do Sądu, strona wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła: A. naruszenie przepisów prawa postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 107 § 1 pkt 3) k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) i 2) k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo tego, że jej sentencja nie zawierała prawidłowego oznaczenia strony postępowania, wobec czego decyzja ta powinna była zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, - art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k. p. a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1936, dalej: uPROW), polegające na błędnym ustaleniu powierzchni działek uprawnionych do płatności, niezgodnie ze stanem faktycznym, w sytuacji, gdy Spółka co roku użytkuje rolniczo dokładnie takie same powierzchnie działek i prawidłowo zadeklarowała we wniosku powierzchnię 370,83 ha, zgodnie z kontrolą, która była przeprowadzona w ramach wniosku o płatność za poprzedni rok, a organy i tak zastosowały zmniejszenie z tytułu przedeklarowania powierzchni, w konsekwencji czego naruszona została zasada zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, - art. 7, 77 § 1 i art. 80 k. p. a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 uPROW, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez jej dostatecznego wyjaśnienia i bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania decyzji jedynie w oparciu o arbitralne założenie organów administracji, że Spółka nie przestrzegała wszystkich wymogów pakietu we wskazanym przez organy zakresie, bez wykazania i udowodnienia przez organy tej okoliczności, jak również polegające na tym, że organy nie ustaliły czy zmniejszenie płatności odpowiada czynnikom określonym w art. 35 ust. 3 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności z dnia 11 marca 2014 r. (Dz.Urz.UE.L nr 181, str. 48; dalej: rozporządzenie 1306/2014), tj. nie ustaliły jaka jest dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność ewentualnej niezgodności, - art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji, niewyjaśnienie w uzasadnieniu okoliczności istotnych dla sprawy, przez co naruszona została zasada przekonywania, z której wynika obowiązek organów administracji publicznej wyjaśniania stronom w sposób jasny, zrozumiały i logiczny przyczyn podejmowania określonych działań przez te organy. B. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - § 38 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007- 2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zmniejszenie Skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017 w wariancie: 1.1 zrównoważony sposób gospodarowania w sytuacji gdy nie zostało udowodnione, że Skarżąca nie przestrzegała prawidłowego doboru i następstwa roślin w plonie głównym, - art. 35 ust. 3 Rozporządzenia 640/2014 poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przy wydawaniu Decyzji w niniejszej sprawie takich czynników jak dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność ewentualnej niezgodności, - art. 19 ust. 1 Rozporządzenia 640/2014 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne zmniejszenie skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017 w wariancie: 1.1 zrównoważony sposób gospodarowania w sytuacji gdy skarżąca prawidłowo zadeklarowała we wniosku powierzchnię 370,83 ha, zgodnie ze wskazaniami ARiMR i przeprowadzoną kontrolą w ramach postępowania w przedmiocie wniosku o przyznanie płatność rolnośrodowiskowej za poprzedni rok. W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, że organ nie przeprowadził prawidłowego postępowania, nie wyjaśnił na jakiej podstawie dokonał kwalifikacji danego gatunku do danej grupy roślin, a tym samym nie wykazał naruszenia prawidłowego doboru i następstwa roślin. Zdaniem strony w sprawie nie zostały również zastosowane kryteria wynikające z przepisów unijnych – rozporządzenia 640/2014, które winny być uwzględniane przy zmniejszeniu płatności W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, z zastrzeżeniem, że nie wszystkie zarzuty skargi Sąd ocenił jako uzasadnione. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że decyzja DO ARiMR narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisu art. 107 § 1 pkt 4 i 6 i § 3 k.p.a. oraz przepisów dotyczących zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej, w tym rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zakresie dotyczącym warunków i kryteriów zmniejszenia, co obligowało do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Kwestią sporną w sprawie jest ustalenie, czy zaistniały podstawy i spełnione zostały przesłanki do zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej w okolicznościach takich, jak w sprawie. Organy obu instancji uznały, że stwierdzone w wyniku kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu nieprawidłowości, tj. zgłoszenie do płatności powierzchni większej niż maksymalny obszar kwalifikowalny oraz niedochowanie wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin w wariancie 1.1 zrównoważony sposób gospodarowania skutkowały koniecznością zmniejszenia wysokości przyznanych kwot płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017 r. Ponadto, jak wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, zmniejszenie płatności nastąpiło na podstawie przepisów krajowych, tj. § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym dla zobowiązań podjętych przed 15 marca 2015 r. i kryteria o jakich mowa w art. 35 ust. 3 rozporządzenia 640/2014, polski prawodawca uwzględnił w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2003 (t.j. Dz.U. 2018, poz. 1936 ze zm., dalej: uPROW) oraz wydanym na podstawie zawartego w niej upoważnienia – rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. Strona natomiast kwestionuje ustalenia faktyczne organów, które legły u podstaw decyzji, tj. stwierdzenie innej wielkości gruntów kwalifikujących się do płatności, aniżeli zadeklarowane przez stronę, jak również stwierdzenie niedochowania wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin w wariancie 1.1 zrównoważony sposób gospodarowania. Podważa również strona prawidłowość zastosowania w sprawie przepisów i zarzuca brak uwzględnienia kryteriów, jakie przewiduje art. 35 ust. 3 rozporządzenia 640/2014 przy dokonywaniu zmniejszenia płatności w razie zaistnienia nieprawidłowości. Zdaniem strony decyzja wydana w sprawie nie spełnia również wymogów w zakresie oznaczenia strony do której jest skierowana oraz wymogów dotyczących uzasadnienia decyzji, a w szczególności wskazania podstawy prawnej i jej wyjaśnienia. W zaistniałym sporze Sąd przyznał rację stronie skarżącej, przy czym nie wszystkie zarzuty skargi Sąd podzielił. W ocenie Sądu jako w pełni uzasadnione należy ocenić zarzuty skargi dotyczące braku prawidłowego uzasadnienia decyzji w zakresie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej uzasadnienia, czym naruszono art. 107 § 1 pkt 4 i 6 i § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Nie podzielił natomiast Sąd zarzutów skierowanych przeciwko ustaleniom faktycznym sprawy, które stanowiły podstawę faktyczną decyzji oraz zarzutów dotyczących wadliwości oznaczenia strony i skutków tego uchybienia. W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do twierdzeń strony, które uznał za nieuzasadnione. Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie zaistniały podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w zakresie oznaczenia strony w decyzji organu I instancji i wadliwego utrzymania w mocy takiej decyzji przez organ II instancji. Przede wszystkim wskazać trzeba, że zaskarżoną decyzją DO ARiMR utrzymał w mocy decyzję KB ARiMR z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], w której to decyzji strona została oznaczona w sposób prawidłowy. Jako adresat decyzji wskazane jest "A" sp. z o.o. B. [...] M.. Zarzucana przez stronę wadliwość oznaczenia strony dotyczy natomiast decyzji KB ARiMR z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], której nieważność stwierdził z urzędu DO ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] (stwierdzenie nieważności dotyczyło innych przyczyn, aniżeli oznaczenie strony). Tym samym zarzut strony, jako dotyczący decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego jest bezzasadny. Na marginesie zauważa jednak Sąd, że wskazywana przez stronę wadliwość oznaczenia strony, która wystąpiła w decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. nie była wadliwością istotną. Całościowa treść decyzji pozwalała na zidentyfikowanie strony postepowania, obok skróconej nazwy podana była pełna nazwa, podany był adres strony, nieruchomości, których dotyczy wniosek o płatności i inne dane pozwalające na ustalenie kogo dotyczy decyzja. Uzupełniająco należy dodać, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd co do tego, że jeśli na podstawie treści decyzji możliwe jest ustalenie kogo i czego ono dotyczy, to brak jest podstaw do uznania, że taka decyzja, pomimo uchybień, dotknięta jest wadą prawną skutkującą stwierdzeniem nieważności takiej decyzji. Podziela także Sąd ocenę organu odnośnie niezasadności zarzutów dotyczących ustalenia stanu faktycznego sprawy i wadliwości postępowania dowodowego w tym zakresie. Prawidłowo wskazał organ, że postępowanie w przedmiocie przyznania płatności, takich jak w sprawie, prowadzone jest na zasadach odmiennych niż wynikające wprost z k.p.a. Odrębność postępowania dotyczącego płatności z udziałem środków EFRROW wynika z charakteru unijnego tych środków, co wprost wskazane zostało w uPROW. Jak stanowi art. 1 uPROW Ustawa określa: 1) zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanego dalej "programem", określonym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005", oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia; 2) warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej: a) w ramach działań objętych programem, zwanej dalej "pomocą", b) na realizację zadań określonych w art. 66 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1698/2005, zwanej dalej "pomocą techniczną" - w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. A art. 21 ust. 1 uPROW przewiduje, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z koeli artt. 21 ust. 3 uPROW przewiduje, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. (podkreśl. Sądu) A zatem w sprawie to na stronie spoczywał obowiązek wykazania powierzchni gruntu, która kwalifikowała się do udzielenia płatności oraz wykazanie dochowania zasad prawidłowego doboru i następstwa roślin. Strona żadnych okoliczności podważających ustalenia organu nie podała. A organ ustalając odmienną od deklarowanej powierzchnię kwalifikującą się do płatności powołał się na wyniki przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2017 r. w gospodarstwie kontroli i raport z kontroli, których to wyników strona w żaden sposób nie podważyła. Strona nie wskazała żadnych własnych (odmiennych od ustaleń organów) dowodów. Organ prawidłowo powołał także § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z którego wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str, 1, z poźn. zm., dalej rozporządzenie 1698/2005), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Z kolei w myśl ust. 2 omawianego przepisu, plan działalności rolnośrodowiskowej sporządza się przed upływem 25 dni od dnia, w którym upływa termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, na formularzu udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Jeżeli plan działalności rolnośrodowiskowej został sporządzony w tym terminie, uznaje się, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane od dnia 15 marca danego roku, a zawartość planu działalności rolnośrodowiskowej jest określona w załączniku nr 1 do rozporządzenia (ust. 3). Zgodnie z wymienionym załącznikiem część szczegółowa planu dotyczy poszczególnych pakietów i wariantów; powinna zawierać wskazanie wymogów, których rolnik powinien przestrzegać w ramach poszczególnych pakietów i wariantów, oraz informacje niezbędne do prawidłowej realizacji tych pakietów i wariantów, w szczególności: 1) informacje dotyczące planowanego zmianowania roślin uprawnych, planowanych dawek azotu na hektar gruntów ornych i trwałych użytków zielonych, wraz z saldem bilansu azotu, oraz terminów koszenia lub wypasu - w przypadku realizacji Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone. Jak słusznie wyjaśnił organ II instancji z przytoczonych regulacji wynika, iż rolnik ubiegający się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej zobowiązany jest do sporządzenia przy udziale uprawnionego podmiotu planu działalności rolnośrodowiskowej, zawierającego m.in. informacje dotyczące planowanego zmianowania roślin uprawnych. W aplikacji służącej do sporządzania Planu Rolnośrodowiskowego znajdującej się na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi zamieszczony został wykaz (według pisma ministerstwa z dnia 13 maja 2010 r., znak ROW wr-sz-05141-4/10 (3062)) wyszczególniający grupy roślin wraz z przypisanymi do nich roślinami, stanowiący wytyczną do prawidłowego sporządzenia planu rolnośrodowiskowego. W sprawie strona miała obowiązek realizacji Programu rolnośrodowiskowego zgodnie z opracowanym planem działalności rolnośrodowiskowej, który to plan zawierał wykaz roślin, jakie mają być uprawiane na poszczególnych działkach w kolejnych latach realizacji Programu. Wykaz ten opracowany był na podstawie wytycznych, o których mowa powyżej, i uwzględniał przynależność roślin do określonych grup, a zatem strona, jako autor planu działalności rolnośrodowiskowej, miała pełną informację o prawidłowym doborze roślin, który powinna stosować w swoim gospodarstwie, tak aby przestrzegać obowiązujących w tym względzie wymogów. Nie są tym samym uzasadnione zarzuty skargi dotyczące niewyjaśnienia przez organ kwalifikacji danego gatunku do danej grupy roślin i w konsekwencji uznania przez organ, że strona spoczywających na niej wymogów nie dochowała. Zwraca również Sąd uwagę, że strona nie wskazuje żadnych konkretnych dowodów, które podważałyby ustalenia organów, co do przebiegu zmianowania roślin w obszarze poszczególnych działek referencyjnych. Ustalenia organów, że strona uprawiała, na wskazanych w decyzji działkach, gatunki roślin zaliczane tylko do dwóch grup roślin, nie zostały przez stronę skutecznie zakwestionowane. W sprawie zasadnie uznał również organ brak podstaw do odstąpienia od ustalenia nienależnie pobranych płatności. Strona nie wykazała wystąpienia siły wyższej, z niczego też takie okoliczności nie wynikały. W ocenie Sądu organ przeprowadził w sprawie postępowanie, które pozwala na stwierdzenie, że wystąpiły nieprawidłowości. Twierdzenie strony, że organ nie udowodnił wskazywanych nieprawidłowości pozbawione jest podstaw, ponieważ zgromadzony w aktach sprawy materiał, w tym wnioski o przyznanie płatności, raporty z kontroli na miejscu, plan działalności rolnośrodowiskowej oraz jednoczesny brak wskazania przez stronę innych dowodów – pozwalają w sposób uprawniony stwierdzić, że strona dopuściła się zarzucanych nieprawidłowości. Przy zaakceptowanej powyżej przez Sąd podstawie faktycznej decyzji, Sąd jako uzasadnione ocenia natomiast zarzuty skargi dotyczące braku prawidłowego uzasadnienia decyzji w zakresie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej uzasadnienia, czym naruszono art. 107 § 1 pkt 4 i 6 i § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Jak również zarzuty dotyczące naruszenia § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w kontekście obowiązujących przepisów unijnych, w tym rozporządzenia 640/2014. Omówione przez Sąd odrębności postępowania w przedmiocie przyznania płatności nie zwalniają organów od prawidłowego uzasadnienia decyzji. Wręcz przeciwnie, zarówno na gruncie unijnym, jak i krajowym prawidłowe uzasadnienie podejmowanych przez organy decyzji pełni ważną rolę. Stosownie do art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia, kierunek rozważań prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, ma umożliwić stronie zrozumienie względów, dla których jej sytuacja została ukształtowana w taki a nie inny sposób. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu decyzji organu, która jest przede wszystkim skierowana do strony, niezbędne jest podanie konkretnych przepisów i wskazanie sposobu ich zastosowania. Rolą organu jest bowiem dokonanie jednoznacznej oceny danego stanu faktycznego z punktu widzenia konkretnych mających w sprawie zastosowanie przepisów i winno to mieć odzwierciedlenie w treści decyzji. W przeciwnym wypadku, dochodzi do sytuacji, kiedy strona nie ma wiedzy ani pewności, jakie ostatecznie organ zastosował przepisy i dlaczego. Taki stan jest niedopuszczalny, przede wszystkim utrudnia on stronie zrozumienie decyzji, jak również podjęcie ewentualnej obrony. Decyzje, w których nie została zawarta ocena prawna danej kwestii nie poddają się również kontroli Sądu. Nie jest bowiem rolą Sądu podejmowanie za organ decyzji, co do wyboru przepisów, jakie mają zastosowanie w sprawie i uzasadnienie ich wyboru. Jak już podkreślano zaskarżona decyzja z uwagi na charakter środków, których dotyczy objęta jest stosowaniem prawa Unii, zasadne jest zatem odwołanie się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 8 maja 2019 r. w sprawie C-230/18 PI przeciwko Landespolizeidirektion Tirol, ECLI:EU:C:2019:383, w którym Trybunał podkreśla szczególne znaczenie uzasadnienia decyzji dla zachowania prawa strony do obrony: (78) Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że skuteczność kontroli sądowej gwarantowanej w art. 47 karty wymaga, by zainteresowany miał możliwość zapoznania się z powodami decyzji wydanej w stosunku do niego przez organ administracyjny, czy to poprzez lekturę samej decyzji, czy to poprzez poinformowanie go o tych powodach na jego żądanie, bez uszczerbku dla uprawnienia właściwego sądu do zażądania podania tych powodów od właściwego organu, co pozwoli zainteresowanemu na obronę swoich praw w najlepszych możliwych warunkach oraz na w podjęcie w sposób w pełni świadomy decyzji, czy celowe jest wniesienie sprawy do właściwego sądu, a sądowi w pełni umożliwi dokonanie kontroli zgodności z prawem danej decyzji krajowej (wyroki: z dnia 4 czerwca 2013 r., ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, pkt 53; z dnia 16 maja 2017 r., Berlioz Investment Fund, C-682/15, EU:C:2017:373, pkt 84). (79) Ponadto prawo do bycia wysłuchanym w trakcie każdego postępowania, ustanowione w art. 47 i 48 karty i stanowiące integralną część prawa do obrony, będącego ogólną zasadą prawa Unii oznacza, że organ administracji zwraca należytą uwagę na przedstawione przez zainteresowanego stanowisko, oceniając starannie i w sposób bezstronny wszystkie istotne elementy danej sprawy i uzasadniając decyzję w szczegółowy sposób, a obowiązek uzasadnienia decyzji w wystarczająco szczegółowy i konkretny sposób, aby umożliwić zainteresowanemu zrozumienie powodów odmowy uwzględnienia jego wniosku, stanowi tym samym konsekwencję zasady przestrzegania prawa do obrony (zob. podobnie wyrok z dnia 5 listopada 2014 r., Mukarubega, C-166/13, EU:C:2014:2336, pkt 43, 45, 48). (80) Obowiązek poszanowania prawa do obrony adresatów decyzji, które w znaczący sposób dotykają ich interesów, ciąży więc zasadniczo na organach administracyjnych państw członkowskich wówczas, gdy podejmują one decyzje wchodzące w zakres stosowania prawa Unii (wyrok z dnia 5 listopada 2014 r., Mukarubega, C-166/13, EU:C:2014:2336, pkt 50). Zaskarżona decyzja nie spełnia ani wymogów unijnych ani krajowych. W treści decyzji organu II instancji powołanych zostało szereg przepisów, których znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie organ nie wyjaśnił. DO ARiMR mimo przyznania racji stronie, że decyzja organu I instancji nie zawiera prawidłowego uzasadnienia i jej podstawa prawna jest nieprecyzyjna (str. 8 decyzji akapit 1), to jednak dostrzeżonych wad nie eliminuje. Organ odwoławczy w treści własnej decyzji także cytuje szereg przepisów, ale nie wyjaśnia dlaczego stosuje przepisy w danym brzmieniu, ani też nie wyjaśnia pomimo wyrażonych wprost zarzutów odwołania, w jaki sposób zastosowane przepisy krajowe realizują cel przepisów unijnych – rozporządzenia 640/2014. Przede wszystkim treść decyzji nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, jaki stan prawny unijny i krajowy (przepisy z jakiego czasu obowiązywania) ma w sprawie zastosowanie. Z decyzji wynika, że dotyczy ona płatności na rok 2017 i jest to płatność realizowana w ramach PROW 2007-2013, wskazuje w decyzji organ na zastosowanie w sprawie rozporządzenia 1698/2005, przepisu § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym dla zobowiązań podjętych przed 15 marca 2014 r., a jednocześnie organ odwołuje się, a właściwie jednozdaniowo stwierdza zgodność ww. przepisu z rozporządzeniem 640/2014. W treści decyzji nie ma natomiast żadnego odniesienia się do ram czasowych obowiązywania ww. przepisów, ani też wyjaśnienia podstaw i przyczyn ich zastosowania w niniejszej sprawie. Dla Sądu powyższe powołanie i zastosowanie w sprawie przepisów pozostaje niezrozumiałe. Organ odwołuje się do przepisów unijnych, ale nie wyjaśnia, jak je łączy i z którymi przepisami krajowymi, w jakim brzmieniu i dlaczego. Podobnie jak niezrozumiała pozostaje konstatacja organu, w końcowej części decyzji, o uwzględnieniu na gruncie krajowym kryteriów zmniejszenia płatności przewidzianych w przepisach unijnych, która powzięta została bez żadnej głębszej analizy tej kwestii. Wskazane wady w zakresie podstawy prawnej decyzji i jej uzasadnienia nie dają podstaw i uniemożliwiają Sądowi jej właściwą kontrolę. Na obecnym etapie, z uwagi na stwierdzone uchybienia decyzji skutkujące koniecznością ich uchylenia, Sąd ma możliwość jedynie omówienia przepisów unijnych i krajowych, które dotyczą kwestii zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowych finansowanych z EFFROW. Sąd nie może natomiast zastępować postępowania administracyjnego i organu w wyborze przepisów, wyjaśnieniu dlaczego przepisy w takim a nie innym brzmieniu mają zastosowanie w sprawie, jak również wyjaśnieniu sposobu ich zastosowania. Jak już powiedziano płatności rolnośrodowiskowe należą do płatności finansowych z EFRROW. Dla prawidłowego zastosowania przepisów unijnych dotyczących płatności rolnośrodowiskowych i ich zmniejszenia w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości niezbędne jest omówienie przepisów poniższych rozporządzeń unijnych ze wskazaniem na zawarte w nich motywy i cele oraz z uwzględnieniem czasu ich obowiązywania: 1. rozporządzenie RADY (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), Dz.U.UE.L.2005.277.1 z dnia 2005.09.21 oraz - rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8); 2. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 Dz.U.UE.L.2013.347.487 3. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 Dz.U.UE.L.2013.347.549 oraz - rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48). W zakresie ram czasowych obowiązywania ww. rozporządzeń należy uwzględnić następujące przepisy: 1) rozporządzenie 1698/2005 zgodnie z art. 94 wchodzi w życie następnego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej i ma zastosowanie do wsparcia wspólnotowego dotyczącego okresu programowania rozpoczynającego się w dniu 1 stycznia 2007 r. Jednakże rozporządzenie nie stosuje się przed wejściem w życie prawodawstwa wspólnotowego ustanawiającego ogólne zasady regulujące EFRR, EFS i FS dla okresu od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2013 r., z wyjątkiem art. 9, 90, 91 i 92, które stosują się z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Nie naruszając akapitu drugiego, art. 37, 50 ust. 2-4 i art. 88 ust. 3 stosują się od dnia 1 stycznia 2010 r., z zastrzeżeniem aktu Rady przyjętego zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 37 Traktatu. Rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. 2) rozporządzenie 1698/2005 zostało uchylone przez rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 Dz.U.UE.L.2013.347.487 przy czym zgodnie z art. 88 Rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 traci moc. Rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 stosuje się nadal do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2014 r. A ponadto zgodnie z art. 89 Przepisy przejściowe - W celu ułatwienia przejścia z systemu ustanowionego rozporządzeniem (WE) nr 1698/2005 na system ustanowiony niniejszym rozporządzeniem Komisja jest uprawniona do przyjmowania aktów delegowanych zgodnie z art. 83 ustanawiających warunki, na jakich wsparcie zatwierdzone przez Komisję na mocy rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 może zostać połączone ze wsparciem udzielonym na mocy niniejszego rozporządzenia, w tym w odniesieniu do pomocy technicznej i ewaluacji ex post. Te akty delegowane mogą również określać warunki dotyczące przejścia od wsparcia na rozwój obszarów wiejskich dla Chorwacji na mocy rozporządzenia (WE) nr 1085/2006 do wsparcia przewidzianego w niniejszym rozporządzeniu. A zgodnie z art. 90 Wejście w życie i stosowanie - Niniejsze rozporządzenie wchodzi w życie z dniem jego opublikowania w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Niniejsze rozporządzenie stosuje się od dnia 1 stycznia 2014 r. Niniejsze rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. 3) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 zgodnie z art. 121 weszło w życie w dniu jego opublikowania w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, stosuje się je od dnia 1 stycznia 2014 r. 4) rozporządzenie nr 65/2011 zgodnie z jego art. 35 (z zastrzeżeniem art. 34) stosuje się od dnia 1 stycznia 2011 r. 5) rozporządzenie 65/2011 zostało uchylone przez rozporządzenie delegowane Komisji (UE) NR 640/2014. Zgodnie z motywem 41 preambuły do rozporządzenia 640/2014: Ze względu na przejrzystość i pewność prawa należy uchylić rozporządzenie (WE) nr 1122/2009. Należy również uchylić rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 8 . A jak stanowi motyw (42) Uwzględniając art. 119 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, niniejsze rozporządzenie stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2015 r. A zgodnie z art. 43 Uchylenie - Rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 i (UE) nr 65/2011 tracą moc z dniem 1 stycznia 2015 r. Rozporządzenia te stosuje się jednak nadal w stosunku do: a)wniosków o płatności bezpośrednie złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r.; b) wniosków o płatność i wniosków o wsparcie złożonych w odniesieniu do roku 2014 i lat wcześniejszych oraz wniosków o płatność złożonych w odniesieniu do roku 2015 zgodnie z art. 66 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005; oraz c)systemu kontroli i kar administracyjnych w odniesieniu do obowiązków rolników w zakresie zasady wzajemnej zgodności zgodnie z art. 85t i 103z rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 Niniejsze rozporządzenie stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o wsparcie lub wniosków o płatność dotyczących lat składania wniosków lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2015 r. Niniejsze rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Przed przystąpieniem do omówienia ww. przepisów niezbędne jest także wskazanie, że rozporządzenia są, zgodnie z art. 288 TFUE akapit drugi, wiążące w całości i bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. W konsekwencji państwa członkowskie nie są uprawnione do przyjmowania środków krajowych powtarzających tekst rozporządzenia. Nie mają one także prawa przyjmować środków krajowych mających na celu zmianę zakresu rozporządzenia lub jego przepisów. Przy czym nie oznacza to, że państwa członkowskie nie są uprawnione do przyjmowania żadnych środków zmierzających do stosowania rozporządzeń. Niektóre przepisy mogą bowiem dla ich stosowania wymagać przyjęcia środków wykonawczych przez państwa członkowskie. Przepisy rozporządzeń mają z reguły, ze względu na sam swój charakter i swoją funkcję w systemie źródeł prawa Unii, bezpośredni skutek w krajowych porządkach prawnych bez konieczności przyjmowania środków wykonawczych przez władze krajowe, wprowadzenie w życie niektórych ich przepisów może jednakże wymagać przyjęcia przez państwa członkowskie środków wykonawczych (wyroki: z dnia 21 grudnia 2011 r., Danske Svineproducenter, C-316/10, EU:C:2011:863, pkt 39, 40; a także z dnia 30 marca 2017 r., Lingurár, C-315/16, EU:C:2017:244, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto, jak wynika z wyroku TSUE z dnia 12 kwietnia 2018 r. w sprawie C-541/16 Komisja Europejska przeciwko Danii, ECLI:EU:C:2018:251: 28. Bezsporne jest, że państwa członkowskie mogą przyjmować środki w celu wykonania rozporządzenia, jeżeli środki te nie stanowią przeszkody dla bezpośredniego stosowania owego rozporządzenia, nie ukrywają jego charakteru jako aktu prawa Unii oraz konkretyzują korzystanie z zakresu uznania przyznanego im w tym rozporządzeniu, przy zachowaniu granic wyznaczonych jego przepisami (wyroki: z dnia 21 grudnia 2011 r., Danske Svineproducenter, C-316/10, EU:C:2011:863, pkt 41; a także z dnia 30 marca 2017 r., Lingurár, C-315/16, EU:C:2017:244, pkt 18 i przytoczone tam orzecznictwo). 29 Należy więc odwołać się do właściwych przepisów rozpatrywanego rozporządzenia, interpretowanych w świetle jego celów, aby ustalić, czy przepisy te zakazują, nakazują lub umożliwiają państwu członkowskiemu przyjęcie niektórych środków wykonawczych, a w szczególności w tym ostatnim przypadku – czy rozważany środek wpisuje się w ramy zakresu uznania przyznanego każdemu państwu członkowskiemu (wyrok z dnia 30 marca 2017 r., Lingurár, C-315/16, EU:C:2017:244, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo). Mając powyższe na uwadze przed omówieniem przepisów krajowych dotyczących płatności rolnośrodowiskowych finansowanych z udziałem środków z EFFROW oraz kwestii zmniejszenia tych płatności niezbędne jest odniesienie się do celów, jakie wynikają ze wskazywanych rozporządzeń unijnych oraz przewidzianych w nich sankcji za stwierdzone nieprawidłowości. Rozporządzenie 1698/2005 w motywie 6 wskazuje, że operacje, do których Fundusz się przyczynia, muszą być spójne i zgodne z innymi politykami wspólnotowymi oraz zgodne z całym prawodawstwem wspólnotowym. W zakresie kontroli i sankcji z motywów i przepisów rozporządzenia wynika, m.in. że powinien zostać ustanowiony system sankcji w przypadku gdy beneficjenci otrzymujący płatności w ramach niektórych środków gospodarowania gruntami nie spełniają obowiązkowych wymagań przewidzianych rozporządzeniem (WE) nr 1782/2003 na całym ich gospodarstwie, z uwzględnieniem dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności niezgodności. (zaznaczenie własne) - motyw (45). Państwa Członkowskie powinny podejmować środki w celu zagwarantowania należytego funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli. W tym celu, konieczne jest ustanowienie ogólnych zasad oraz podstawowych funkcji, które powinien zapewniać każdy system zarządzania i kontroli. Z tego względu konieczne jest utrzymanie wyznaczenia jednej instytucji zarządzającej i określenie jej obowiązków. motyw (64). Zgodnie z art. 5 ust. 7 Państwa Członkowskie zapewniają zgodność operacji finansowanych przez EFFROW z Traktatem i wszelkimi aktami przyjętymi na jego mocy. W art. 51 Redukcja lub wykluczenie z płatności przewidziano w ust. 1, że jeżeli nie są przestrzegane podstawowe wymogi w zakresie zarządzania lub zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska i jeżeli jest to wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać beneficjentowi składającemu w danym roku kalendarzowym wniosek o płatność m.in. rolnośrodowiskową, to wtedy na podstawie szczegółowych zasad, o których mowa w ust. 4 (podkreśl. Sądu) redukuje się całkowitą kwotę płatności, która została lub zostanie przyznana temu beneficjentowi na dany rok kalendarzowy, lub wyklucza się z niej beneficjenta. (...) Ust. 2 stanowi, że redukcji ani wykluczenia płatności, o których mowa w ustępie 1 niniejszego artykułu nie stosuje się do norm, dla których udzielono okresu karencji zgodnie z art. 26 ust. 1, w okresie trwania tej karencji. Niezależnie od ust. 1 i zgodnie z warunkami ustalonymi w przepisach szczegółowych, o których mowa w ust. 4, państwa członkowskie mogą postanowić o niestosowaniu redukcji lub wykluczenia wynoszącego 100 EUR lub mniej na beneficjenta na rok kalendarzowy. Jeżeli państwo członkowskie decyduje o zastosowaniu opcji przewidzianej w akapicie drugim, w następnym roku właściwy organ podejmuje działania w celu dopilnowania, by beneficjent skorygował przypadki nieprzestrzegania wymogów lub zasad. Beneficjent jest powiadamiany o stwierdzonym nieprzestrzeganiu wymogów lub zasad i o konieczności podjęcia działań naprawczych. A ust. 4 stanowi, że szczegółowe zasady dotyczące redukcji i wyłączeń ustanawia się zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 90 ust. 2. W tym kontekście uwzględnia się rozmiar, zasięg, trwałość i powtarzanie się stwierdzonej niezgodności (podkreśl. Sądu), jak również następujące kryteria: a) W przypadku zaniedbania wielkość procentowa redukcji nie przekracza 5 %, a w przypadku powtarzających się niezgodności - 15 %. W należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o niestosowaniu redukcji, gdy z uwagi na swój rozmiar, wagę, zasięg i trwałość przypadek niezgodności może być uważany za drobny. (podkreśl. Sądu) Przypadki niezgodności stanowiące bezpośrednie ryzyko dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt nie są jednak uważane za drobne. O ile beneficjent nie podjął natychmiastowego działania naprawczego usuwającego stwierdzoną niezgodność, właściwy organ podejmuje niezbędne działania, które mogą, w stosownych przypadkach, ograniczać się do kontroli administracyjnej w celu zapewnienia, aby beneficjent usunął stwierdzoną niezgodność. Beneficjent jest powiadamiany o stwierdzeniu drobnej niezgodności i o obowiązku podjęcia działania naprawczego. b) W przypadku umyślnej niezgodności wielkość procentowa redukcji wynosi co do zasady nie mniej niż 20 %, a nawet może prowadzić do całkowitego wykluczenia z jednego lub kilku systemów pomocy i obowiązywać przez jeden rok kalendarzowy lub przez większą ilość lat. c) W każdym przypadku całkowita kwota redukcji i wykluczeń w odniesieniu do jednego roku kalendarzowego nie może być wyższa niż całkowita kwota, o której mowa w art. 51 ust. 1. W tytule VI Zarządzanie, Kontrola i Informowanie rozdział I Zarządzanie i Kontrola artykuł 74 Obowiązki Państw Członkowskich stanowi, że ust. 1 .W celu zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Wspólnoty Państwa Członkowskie przyjmują wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne zgodnie z art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1290/2005. A art. 91 Przepisy wykonawcze przewiduje, że oprócz środków określonych w poszczególnych przepisach niniejszego rozporządzenia, przyjmuje się szczegółowe przepisy dotyczące wdrażania niniejszego rozporządzenia zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 90 ust. 2. Szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady 1698/2005 ustanowione są w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 65/2011, które przewiduje, że Państwa członkowskie powinny ustanowić system kontroli, który zapewniałby przeprowadzanie wszystkich niezbędnych kontroli w celu skutecznego sprawdzania zgodności z warunkami przyznawania pomocy. Należy umożliwić kontrolę wszystkich kryteriów kwalifikowalności ustanowionych w prawodawstwie unijnym lub krajowym bądź w programach rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie ze zbiorem weryfikowalnych wskaźników (motyw 3). W art. 5 rozporządzenia nr 65/2011 uregulowana jest kwestia odzyskania nienależnych płatności. Art. 5 ust. 1 stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3. Przepis art. 18 ust. 1 określa materialnoprawne podstawy orzeczenia wskazując, w przypadku jakich uchybień pomoc jest zmniejszana lub w ogóle nie jest przyznawana. Regulacja ta wskazuje również, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Zgodnie art. 18 ust. 2 państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. W rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 przewidziano, że w celu ochrony interesów finansowych budżetu Unii, państwa członkowskie powinny podejmować środki w celu upewnienia się, czy transakcje finansowane przez fundusze rzeczywiście mają miejsce i są poprawnie wykonywane. Państwa członkowskie powinny ponadto zapobiegać wszelkim nieprawidłowościom lub niewywiązywaniu się z obowiązków przez beneficjentów, wykrywać je i skutecznie zwalczać. W tytule V systemy kontroli oraz kary zawarte są przepisy dotyczące nieprawidłowości, konieczności ich odzyskiwania oraz nakładania kar administracyjnych i ich warunków. Art. 77 Stosowanie kar administracyjnych przewiduje w ust. 5, że kary administracyjne muszą być proporcjonalne, a ich wysokość uzależniona od dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności stwierdzonej niezgodności, (podkreśl. Sądu) a dalej wprowadza ograniczenia kar. Aktem uzupełniającym ww. rozporządzenie jest rozporządzenie delegowane Komisji nr 640/2014. W motywie 19 rozporządzenia wskazano, że kary administracyjne należy ustanowić z uwzględnieniem ich odstraszającego charakteru i zasady proporcjonalności oraz szczególnych problemów związanych z przypadkami działania siły wyższej, jak również nadzwyczajnymi okolicznościami. Kary administracyjne powinny być stopniowane w zależności od wagi niezgodności, (podkreśl. Sądu) włącznie z całkowitym wykluczeniem na określony czas z jednego lub więcej systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego. Powinny one uwzględniać szczególny charakter różnych systemów pomocy lub środków pomocy w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań i innych obowiązków oraz możliwość, że beneficjent nie zgłosi wszystkich swoich obszarów, aby sztucznie stworzyć warunek zwalniający go z obowiązków dotyczących zazieleniania. Kary administracyjne na podstawie niniejszego rozporządzenia należy uważać za wystarczająco odstraszające, aby zniechęcić do umyślnej niezgodności. Z kolei motyw 31 wskazuje, że odmowy i cofnięcia wsparcia oraz kary administracyjne w odniesieniu do środków rozwoju obszarów wiejskich należy ustanowić z uwzględnieniem ich odstraszającego charakteru i zasady proporcjonalności. Odmowy i cofnięcia wsparcia powinny być stopniowane w zależności od dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności stwierdzonej niezgodności. (podkreśl. Sądu) W odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań i innych obowiązków odmowy i cofnięcia wsparcia oraz kary administracyjne powinny uwzględniać szczególny charakter różnych środków wsparcia. W przypadku poważnej niezgodności lub w sytuacji, gdy beneficjent przedstawił fałszywe dowody w celu uzyskania wsparcia, należy odmówić mu wsparcia i nałożyć na niego karę administracyjną. Kary administracyjne obejmują całkowite wykluczenie na określony czas z jednego lub więcej środków wsparcia lub rodzajów operacji. Motyw 32 stanowi, że w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich kary administracyjne powinny pozostawać bez uszczerbku dla możliwości tymczasowego zawieszenia wsparcia, którego dotyczyła niezgodność. Należy ustanowić przepisy określające przypadki, w których można oczekiwać, że beneficjent naprawi niezgodność w rozsądnym terminie. W rozporządzeniu nr 640/2014 odpowiednikiem art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 jest art. 35, zgodnie z którym odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości, jeżeli nie spełniono kryteriów kwalifikowalności (ust. 1). Odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości lub w części, jeżeli nie spełniono następujących zobowiązań lub innych obowiązków: a) zobowiązań ustanowionych w programie rozwoju obszarów wiejskich; lub b) w stosownych przypadkach, innych obowiązków dotyczących operacji, ustanowionych w przepisach Unii, w przepisach krajowych lub w programie rozwoju obszarów wiejskich, w szczególności w przepisach w zakresie zamówień publicznych, pomocy państwa oraz innych obowiązkowych normach i wymogach (ust. 2). Przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2. Dotkliwość niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów, którym miały służyć niespełnione zobowiązania lub obowiązki. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Trwałość zależy w szczególności od czasu trwania skutków lub możliwości likwidacji tych skutków przy użyciu racjonalnych środków. Powtarzalność zależy od tego, czy stwierdzono wcześniej podobne niezgodności, w ostatnich czterech latach lub w całym okresie programowania 2014-2020, w przypadku tego samego beneficjenta i takiego samego środka lub rodzaju operacji lub - w przypadku okresu programowania 2007-2013 - podobnego środka (ust.3). W przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację (ust. 4). Jeżeli ogólna ocena w oparciu o kryteria określone w ust. 3 prowadzi do ustalenia poważnej niezgodności, wsparcia odmawia się lub cofa się je w całości. Beneficjenta dodatkowo wyklucza się z takiego samego środka lub rodzaju operacji w roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodność, oraz w kolejnym roku kalendarzowym (ust. 5). Jeżeli ustalono, że beneficjent przedstawił fałszywe dowody w celu otrzymania wsparcia lub w wyniku zaniedbania nie dostarczył niezbędnych informacji, wsparcia odmawia się lub cofa się je w całości. Beneficjenta dodatkowo wyklucza się z takiego samego środka lub rodzaju operacji w roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodność, oraz w kolejnym roku kalendarzowym (ust. 6). Jeśli cofnięcia i kary administracyjne, o których mowa w ust. 1, 2, 4, 5 i 6, nie mogą być w całości odliczone w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, zgodnie z art. 28 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 908/2014 anuluje się saldo pozostałe do spłaty (ust. 7). Z przytoczonych motywów i przepisów rozporządzeń unijnych wynika, że ustawodawca unijny w ramach realizacji misji EFRROW przyjmuje określone rozwiązania mające na celu zapewnienie skutecznej realizacji tej misji przy jednoczesnym zapewnienie prawidłowego rozdziału środków unijnych i dochowaniu ochrony interesów finansowych Unii, czemu mają służyć m.in. wprowadzone regulacje dotyczące kontroli i obowiązki w tym zakresie państw członkowskich. Jednocześnie jednak ustawodawca unijny wyraźnie określa sytuacje i warunki w jakich mogą by stosowane przepisy o charakterze sankcyjnym. Niewątpliwie z żadnych z przywołanych aktów nie przewidziano automatyzmu w stosowaniu kar administracyjnych. Przepisy i motywy wszystkich rozporządzeń wprowadzają kryteria stosowań kar administracyjnych w przypadku stwierdzenia niezgodności, które odwołują się do takich cech jak dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności. W ocenie Sądu, co znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych ww. przepisy unijne mimo ich bezpośredniego stosowania wymagają ustanowienia przepisów krajowych w celu ich wykonania. W treści art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 czy w art. 35 rozporządzenia nr 640/2014 brak jest co prawda wyrażonego wprost upoważnienia do wydania przez państwa członkowskie przepisów uzupełniających, jednakże uznać należy, że regulacja zawarta w art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 35 rozporządzenia 640/2014 stanowiąc, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności – zakłada "doprecyzowanie" w prawie krajowym tych podstaw. Należy mianowicie mieć na względzie, że powołane regulacje unijne nie dookreślają nie tylko właściwości organów krajowych i związanych z tym kwestii, ale i nie stanowią, jak ustalić "odnośną" kwotę nienależnej płatności do zwrotu celem odzyskiwania wsparcia. Na gruncie powyższych regulacji w orzecznictwie sądowym prezentowane jest jednolite stanowisko, że mimo braku w przepisach rozporządzenia unijnego wskazania wprost na potrzebę wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych – z aktu tego pośrednio wynika konieczność wydania przepisów krajowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia nr 65/2011 (odpowiednio rozporządzenia nr 640/2014). Przyjmuje się zatem, że przepis art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 (odpowiednio art. 35 rozporządzenia nr 640/2014) ma charakter kompetencyjny, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2017 r., II GSK 1281/17 oraz powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo NSA, orzecznia.nsa.gov.pl). Jednocześnie jednak mając na uwadze poczynione uwagi oraz orzecznictwo TSUE należy jeszcze raz podkreślić, że przepisy krajowe w żaden sposób nie mogą zmieniać, utrudniać czy niweczyć celu, jaki wynika z przepisów unijnych. Dlatego podkreślić trzeba, że wskazane w rozporządzeniach kryteria oceny znaczenia nieprawidłowości, jakich dopuścił się beneficjent realizujący program rolnośrodowiskowy (dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność) wymagają precyzyjnego stosowania. Na gruncie prawa krajowego wyrazem realizacji regulacji unijnych są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich która w art. 1 pkt 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1 lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013. Kwestie związane ze zmniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej za dany rok ustawodawca krajowy uregulował w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Analiza brzmienia ww. przepisu, który był wielokrotnie zmieniany (Sąd nie będzie przytaczał wszystkich wersji przepisu i przepisów przejściowych), nie pozwala jednak na stwierdzenie, że przepis ten realizuje cele wynikające z powołanych rozporządzeń unijnych. Przede wszystkim w żaden sposób nie wynikają z niego kryteria o jakich stanowią regulacje unijne. Powołany jako podstawa rozstrzygnięcia przepis § 38 ust. 3 w brzmieniu wskazanym przez organ przewiduje, że jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów określonych w części I. Pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone załącznika nr 3 do rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa dotycząca pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1 przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o tyle procent, ile odpowiada stosunkowi powierzchni: 2) gruntów ornych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów ornych, na których powinny być przestrzegane te wymogi w ramach tego pakietu. W ocenie Sądu przepis ten nie uwzględnia, że zakres obowiązku zwrotu płatności powinien odpowiadać rozmiarowi, zasięgowi, trwałości czy powtarzalności stwierdzonej niezgodności. Podziela Sąd zarzuty skargi, że przepisy unijne wykluczają automatyzm w orzekaniu o zwrocie płatności, wymagając precyzyjnej oceny odniesionej do uwarunkowań konkretnego przypadku. Jak już powiedziano przepis krajowy nie może pozostawać w sprzeczności z przepisami unijnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie wskazać ramy czasowe przepisów mających zastosowanie w sprawie, tj. wskazać, które przepisy unijne i krajowe, w jakim brzmieniu i dlaczego mają w sprawie zastosowanie. A następnie organy powinny dokonać oceny naruszenia w zakresie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w sposób zindywidualizowany, stosownie do kryteriów określonych w przepisach unijnych. Wszystkie ustalenia i oceny organów winny także znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. | | | |