III SA/Wr 337/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant: Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2006 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia istnienia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...], nr [...]; II. określa, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. W orzeczeniu lekarskim z dnia 14 sierpnia 2001 r. wydanym przez J. Ośrodek Medycyny Pracy w J. G. stwierdzono bark podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u S. P. Uzasadniono to brakiem pomiarów na stanowiskach pracy w latach 1962-1985. Podano, że istniejący w dokumentacji medycznej badanego audiogram z 1984 r. jest prawidłowy i pozwala na stwierdzenie, że do uszkodzenia słuchu nie doszło w czasie pracy na produkcji. Wprawdzie praca w dziale BHP polega na wizytowaniu stanowisk pracy, w tym także takich gdzie hałas jest przekroczony, jednak jest to ekspozycja dorywcza. Dlatego przyjęto, że istniejący niedosłuch nie ma tła zawodowego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. wszczął z urzędu w dniu 27 sierpnia 2001 r. (na skutek zgłoszenia dokonanego przez J. Ośrodek Medycyny Pracy w J. G.) postępowanie w sprawie braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u S. P. Ustalono, że skarżący w latach 1957-1962 był zatrudniony w Elektrowni A. W latach 1962-2000 pracował w Elektrowni B jako starszy technik pomiarów elektrycznych, następnie starszy mistrz do spraw zabezpieczeń elektrycznych, inspektor BHP, specjalista do spraw BHP. W piśmie Elektrowni B, dotyczącym charakterystyki pracy S. P. wskazano, że Elektrownia nie dysponuje wynikami pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia z okresu od 1962-1985. Pomiary takie były wykonywane dopiero od początku 1986 r. W tym czasie skarżący pracował już w Wydziale BHP. Praca polegała głównie na czynnościach kontrolnych stanowisk pracy pod kontem bezpieczeństwa i warunków socjalnych. Czynności te wykonywane były średnio 4 godziny dziennie, w rejonach o podwyższonym hałasie - do 95 dBA. Dla stanowisk, które zajmował S. P. nie wykonywano pomiarów poziomu ekspozycji na hałas odniesionych do ośmiogodzinnego czasu pracy. Ponowna diagnostyka audiologiczna wykonana w trybie odwoławczym w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wykazała obustronne błony bębenkowe bladoszare, z rozmytym refleksem. Pogłębione badania narządu słuchu obejmujące audiometrię tonalną i impedancyjną (obiektywną) wykazały zaburzenia percepcji bodźców akustycznych obustronnie typu odbiorczego. Ustalono, że ubytek słuchu z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek wynosi dla ucha prawego - 27 dB, dla ucha lewego - 28 dB. Wskazano, że stwierdzony stan narządu słuchu nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej - słuch jest społecznie wydolny. Ponadto brak jest udokumentowanego narażenia na działanie ponadnormatywnego hałasu w środowisku pracy. Aktualny stan narządu słuchu nie jest wynikiem działania ponadnormatywnego hałasu, natomiast pogorszenie słuchu można wiązać przyczynowo z działaniem innych niż hałas, pozazawodowych czynników ototoksycznych (uszkadzających narząd słuchu) takich jak: nadciśnienie tętnicze czy zaburzenia gospodarki lipidowej ustroju. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. decyzją z dnia [...] (nr [...]) orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej S. P., powołując się na wskazane wyżej orzeczenia lekarskie oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie wskazując, że ubytek słuchu został spowodowany pracą w warunkach narażenia na ponadnormatywny hałas. W dniu 29 stycznia 2003 r. skarżący dołączył wydruk z badania okresowego przeprowadzonego w D. Centrum Diagnostyki Medycznej we W. w dniu [...]. Z przeprowadzonych badań wynika, ze przesunięcie progu słuchu określone dla następujących częstotliwości wyniosło: przy częstotliwości 1000 Hz - ucho lewe 28 dB, ucho prawe 23 dB; 2000 Hz - ucho lewe 34 dB, ucho prawe 32 dB; 3000 Hz - ucho lewe 57 dB, ucho prawe 52 dB; 4000 Hz - ucho lewe 75 dB, ucho prawe 57 dB; 6000 Hz - ucho lewe 67 dB, ucho prawe 49 dB. Wobec powyższego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o zajęcie stanowiska i ewentualną weryfikację wydanego orzeczenia lekarskiego. W odpowiedzi podano, że nie znaleziono podstaw do zmiany orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Podniesiono, iż obowiązuje zasada, zgodnie z którą zawodowy uraz akustyczny można rozpoznać wówczas, gdy obustronny ubytek słuchu, osiąga średnią wielkość co najmniej 30 dB w uchu lepiej słyszącym, z uwzględnieniem poprawek związanych z procesem starzenia się (powołano się przy tym na stanowisko Departamentu Zdrowia Publicznego MZiOS). Wskazano także, że stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, iż "każdy ubytek słuchu, jeśli ma związek z pracą jest chorobą zawodową, a jego stopień ma jedynie wpływ na wysokość odszkodowania" jest nie do zaakceptowania. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy nie znajdując podstaw prawnych ani merytorycznych do zmiany decyzji organu I instancji. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem S. P. wniósł pismem z dnia 15 maja 2004 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu domagając się uchylenia decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W toku rozprawy przed tutejszym Sądem skarżący okazał 2 audiogramy z maja i października 2001 r., z których wynika, że ubytek słuchu przy częstotliwości 4000 Hz wynosi od 80 do 90 dB. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej dalej p.s.a. - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). W ocenie Sądu wydane w sprawie decyzje organów obu instancji uchybiają obecnie obowiązującemu prawu w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Na wstępie zwrócenia uwagi wymaga, iż kluczowe znaczenie dla postępowania ma należyte ustalenie stanu faktycznego, tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest określenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania. Istotne jest przy tym, aby konieczne w sprawie ustalenia dotyczyły faktów prawotwórczych, mających wpływ na załatwienie sprawy. Chodzi zatem o ustalenia dotyczące stanu faktycznego wyrażonego w normie prawnej. Przedmiotem postępowania administracyjnego było ustalenie, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej ujętej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiących załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Zgodnie z § 1 ust. 1 cytowanego rozporządzenia za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Z przepisu tego wynika więc, że o uznaniu schorzenia za chorobę zawodową decydują dwa czynniki: 1) umieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, 2) ustalenie, że schorzenie zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy, przy czym przy ocenie działania czynnika szkodliwego należy uwzględnić okoliczności wymienione w § 1 ust. 2 tego rozporządzenia (rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego, sposób wykonywania pracy, bezpośredni kontakt z chorymi zakaźnie lub z materiałem pochodzącym od tych chorych oraz z czynnikami powodującymi choroby inwazyjne, uczuleniowe i nowotworowe). Z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika, że skarżący pracował w Elektrowni B od 1962 r., natomiast pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia były wykonywane dopiero od początku 1986 r. Od 1985 r. skarżący pracując jako inspektor BHP przeprowadzał kontrolę stanowisk pracy, co wiązało się z koniecznością przebywania w warunkach narażenia na ponadnormatywny hałas - do 95 dB. Dla stanowisk, które zajmował S. P. nie wykonywano pomiarów poziomu ekspozycji na hałas odniesionych do ośmiogodzinnego czasu pracy. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że u skarżącego stwierdzono ubytek słuchu. Według badana okresowego wykonanego w dniu 15 stycznia 1987 r. w D. Centrum Diagnostyki Medycznej we W., ubytek słuchu dla częstotliwości 4000 Hz wynosił dla ucha lewego 75 dB, dla ucha prawego 57 dB. W orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia 23 czerwca 2003 r. wskazano, iż ubytek słuchu z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek wynosi dla ucha prawego - 27 dB, dla ucha lewego - 28 dB. Natomiast według audiogramów z 2001 r. przedstawionych przez skarżącego w toku rozprawy przed tutejszym Sądem ubytek słuchu przy częstotliwości 4000 Hz wynosi od 80 do 90 dB. Zauważyć przy tym trzeba, że w orzeczeniu Jeleniogórskiego Ośrodka Medycyny Pracy w J. G. nie wskazano w ogóle wysokości ubytku słuchu u skarżącego, przez co orzeczenie to nie może być uznane za rzetelne i fachowe. Ponadto zarówno w orzeczeniu J. Ośrodka Medycyny Pracy w J. G., jak też Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nie wskazano jaki charakter ma stwierdzony ubytek słuchu (ślimakowy, czy pozaślimakowy). W S. podano jedynie, że uszkodzenie słuchu ma charakter odbiorczy. W literaturze podkreśla się, że odbiorczy ubytek słuchu spowodowany hałasem charakteryzuje się umiejscowieniem ślimakowym. Dlatego każde diagnostyczne badanie audiometryczne progowe tonalne powinno być uzupełnione dodatkowymi testami - przynajmniej dwoma - których wyniki pozwolą określić miejsce odbiorczego uszkodzenia słuchu (por. W. Sułkowski w Choroby zawodowe pod red. K. Marka, Wydawnictwo Lekarskie PZWL, Warszawa 2001, s. 448). W orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wskazano, iż brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego, uzasadniając to przede wszystkim tym, że stan narządu słuchu nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej, a słuch jest społecznie wydolny. W ocenie Sądu stwierdzenie takie pozostaje w sprzeczności z prawem, bowiem powołane wyżej przepisy nie operują pojęciem "społecznej wydolności słuchu". Ponadto jest to określenie niedoprecyzowane, a przez to niezrozumiałe w kontekście rozpoznawanej sprawy. Również nie jest uzasadnione stwierdzenie, że stan narządu słuchu nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej. Każde uszkodzenie słuchu, bez względu na jego wysokość, jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Organ drugiej instancji, mając wątpliwości co do charakteru niedosłuchu skarżącego, prawidłowo zwrócił się w celu uzyskania wyjaśnień do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Wątpliwości organu były uzasadnione przedstawioną przez S. P. dokumentacją medyczną, z której wynika, że u skarżącego w trakcie badania okresowego w 1987 r. stwierdzono ubytek słuchu wynoszący przy częstotliwości 4000 Hz - dla ucha lewego 75 dB, dla ucha prawego 57 dB. Podnieść przy tym trzeba, że wbrew twierdzeniom Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. jakoby ubytek słuchu był spowodowany złą gospodarką lipidową i nadciśnieniem tętniczym, badanie wykonane w 1987 r. stwierdzające ubytek słuchu jednocześnie wykazało prawidłowy poziom cholesterolu i lekko podwyższone ciśnienie krwi (150/100 mmHg). Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w odpowiedzi na powyższe oparł się przede wszystkim na wytycznych metodologicznych Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 1987 r. w sprawie rozpoznania chorób zawodowych. Zauważyć jednak trzeba, że wytyczne te ustalające kryterium do przyjęcia choroby zawodowej ubytku słuchu odbiorczego co najmniej 30 dB, nie są oparte na delegacji ustawowej, nie stanowią zatem źródła prawa mogącego być podstawą orzekania w sprawie chorób zawodowych. Rozmiar danego uszczerbku na zdrowiu (uszkodzenia słuchu) i jego charakter może mieć znaczenie jako kryterium istnienia skutków w zakresie zdolności do pracy i przy ustalaniu wielkości odszkodowania. W żadnym jednak razie nie może służyć jako kryterium ustalenia związku przyczynowego między uszczerbkiem a warunkami pracy. Tak więc stanowisko zajęte przez jednostkę medyczną orzekającą w sprawie nie znajduje oparcia w obowiązującym w czasie orzekania prawie i wskazuje, że przy wydawaniu orzeczenia dotyczącego choroby zawodowej kierowano się przede wszystkim wytycznymi Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej. Skoro zatem Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. niewłaściwie uzasadnił brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej zbyt niskim ubytkiem słuchu, to organ drugiej instancji nie powinien był przyjąć takich wyjaśnień jako wystarczających do wydania decyzji. W orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wskazano także, iż brak jest udokumentowanego narażenia na działanie ponadnormatywnego hałasu w środowisku pracy. Podnieść jednak trzeba, że skarżący niewątpliwie przez co najmniej 5 lat pracował w warunkach ponadnormatywnego hałasu, bowiem w latach 1985-1990 był instruktorem BHP, co wiązało się z kontrolą stanowisk pracy. Stosownie natomiast do pisma Elektrowni B na terenie, po którym poruszał się S. P., występowały rejony o podwyższonym hałasie - do 95 dB. Ponadto można z dużym prawdopodobieństwem przypuszczać, mimo że nie ma potwierdzającej tych przypuszczeń dokumentacji, że we wcześniejszych latach, kiedy skarżący pracował jako starszy technik pomiarów elektrycznych, a następnie starszy mistrz do spraw zabezpieczeń elektrycznych, również był narażony na działanie ponadnormatywnego hałasu. Prawdopodobne przy tym jest, że taki ponadnormatywny hałas występował w Elektrowni B przez cały okres pracy skarżącego. Godzi się zauważyć, że w przedmiotowej sprawie istniały liczne wątpliwości i sprzeczności, co do charakteru uszkodzenia słuchu u skarżącego. W orzeczeniu J. Ośrodka Medycyny Pracy w J. G. nie wskazano w ogóle wartości, ani charakteru ubytku słuchu u skarżącego. Orzekając natomiast o chorobie zawodowej, organ nie powinien zapominać, że opinia placówki naukowej co do rozpoznania choroby zawodowej jest środkiem dowodowym w rozumieniu art. 75 kpa w związku z art. 84 kpa, który podlega ocenie organu orzekającego stosownie do art. 80 kpa. Organ ma obowiązek kontrolować, czy wydana opinia wyjaśniła istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy opinia ta jest rzeczowo i przekonywująco uzasadniona. Gdy odpowiada tym warunkom, stanowi podstawę do wydania prawidłowej decyzji. Orzeczenie Jeleniogórskiego Ośrodka Medycyny Pracy w J. G. nie spełniało wskazanych wyżej wymogów. Podobnie w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu nie wskazano charakteru ubytku słuchu, a ponadto orzeczenie to zawierało inne wskazane wyżej wady. Podkreślić także trzeba, że dokumentacja medyczna z 1987 r., jak też audiogramy z 2001 r. przedstawione na rozprawie przez skarżącego wskazują dużo wyższe ubytki słuchu niż te podane w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Powyższe prowadzi do wniosku, że w postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło wskazanie w sposób nie budzący wątpliwości czy rzeczywiście nie zostały spełnione kryteria do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" oraz art. 152 orzeczono jak w sentencji wyroku.