III SA/Wr 338/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Asesor WSA Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi "A" z o.o. Oddział w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej oddala skargę w całości. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Wyrokiem z 23 maja 2019 r. (II GSK 1954/17), Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) we Wrocławiu z 19 stycznia 2017 r. (III SA/Wr 1433/16) i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W/w uchylonym wyrokiem - po rozpatrzeniu sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. Oddział w W. (dalej: spółka, strona, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO, Kolegium) z [...] sierpnia 2016 r., w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej - WSA uchylił tę decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Zespołu Uzgodnień Drogowych i Sieciowych w D. Służbie Dróg i Kolei w W. (dalej: organ I instancji) z [...] lipca 2016 r. Z akt sprawy wynika, że - decyzją z [...] lipca 2016 r. - organ I instancji wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 1.182,90 zł, za zajęcie - w terminie od 21 września 2008 r. do 25 sierpnia 2013 r. - pasa drogowego drogi wojewódzkiej (nr [...] w miejscowości W.), w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o powierzchni 1,20 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. W odwołaniu, spółka kwestionowała zasadność wymierzenia kary. Informowała, że jej poprzednik prawny przejął przyłącze gazowe umieszczone w pasie drogowym. Wskazała, że - pismem z 23 lipca 2008 r. - wystąpił on do D. Służby Dróg i Kolei z wnioskiem o przejęcie opłat związanych z umieszczeniem urządzenia w pasie drogowym, jednak nie otrzymał odpowiedzi. Podniosła, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego uzyskała dopiero [...] sierpnia 2013 r. Stwierdziła, że - w związku z tym - nie powinna odpowiadać za opieszałość organu w zakresie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Dowodziło, że normatywną podstawę orzekania w sprawie stanowi art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm. - dalej: u.d.p.). Zauważyło, że - zgodnie z regułą wyrażoną w art. 40 ust. 1 u.d.p. - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Stwierdziło, że wydana w sprawie decyzja ma charakter związany. Wyłożyło, że oznacza to, iż właściwy organ - zarządca drogi publicznej, w przypadku ustalenia zaistnienia ustawowo określonych okoliczności, jest zobligowany do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości ustalanej każdorazowo wedle zasad opisanych w art. 40 u.d.p. Uznało, że z uwagi na treść art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., wystarczającą przesłanką uzasadniającą wymierzenie kary pieniężnej jest ustalenie przez zarządcę drogi faktu zajmowania pasa drogowego bez uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Kolegium wskazało, że - decyzją z [...] września 2007 r. - organ I instancji zezwolił inwestorowi prywatnemu na zajęcie - do 20 września 2008 r. - pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] (w miejscowości W., ul.K. ), w celu umieszczenia przyłącza gazowego o powierzchni 1,20 m2. Dostrzegło, że w aktach sprawy znajduje się kopia wniosku poprzedniczki prawnej spółki z 23 lipca 2008 r., w którym wnosi ona o zmianę płatnika i wydanie nowej decyzji, w związku z przejęciem tego przyłącza gazowego. Podało, że - decyzją z [...] sierpnia 2013 r. - organ I instancji zezwolił spółce na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (przyłącza gazowego o powierzchni 1,20 m2), w okresie od 26 sierpnia do 31 grudnia 2013 r. i w latach następnych (od 1 stycznia 2014 r. na czas nieokreślony). SKO zaakcentowało, że nie pozostawia wątpliwości, iż od 21 września 2008 r. do 25 sierpnia 2013 r., spółka - jako właściciel w/w urządzenia infrastruktury technicznej, nie dysponowała decyzją zezwalającą na jego umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej. Dostrzegło, że złożyła ona wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie w tym celu pasa drogowego przed upływem terminu zajęcia określonego w decyzji zarządcy drogi z [...] czerwca 2007 r., jednak wymagane prawem zezwolenie uzyskała dopiero [...] sierpnia 2013 r. Wskazało, że powyższe dowodzi, że spółka - w okresie od 21 września 2008 r. do 25 sierpnia 2013 r. - zajmowała pas drogowy drogi wojewódzkiej bez zezwolenia zarządcy drogi. Podkreśliło, że sprawa wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stanowi odmienną (odrębną) przedmiotowo sprawę administracyjną od sprawy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. Oznacza to - zdaniem SKO - że wystarczającym dla zastosowania sankcji jest ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. SKO zaakcentowało, że przepisy art. 40 ust. 12 u.d.p. mają charakter bezwzględnie wiążący, nie dając organowi administracji (zarządcy drogi) możliwości odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, czy dowolnego miarkowania jej wysokości. Odwołując się do orzecznictwa sądowego, SKO zaznaczyło, że dla kwestii wymierzenia spornej kary nie mają znaczenia okoliczności dotyczące procedury, w tym terminu, rozpatrzenia wniosku w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jak i sposobu prowadzenia postępowania w tej sprawie, w sytuacji, gdy podmiot zajmujący pas drogowy w danym okresie nie legitymuje się zezwoleniem zarządcy drogi. Uznając za bezsporny fakt, że spółka - w okresie od 21 września 2008 r. do 25 sierpnia 2013 r., w sytuacji utrzymującego się stanu zajęcia pasa drogowego w/w drogi wojewódzkiej - nie posiadała zezwolenia zarządcy drogi, SKO uznało za uzasadnione zastosowanie wobec niej sankcji z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. W skardze, spółka zarzuciła naruszenie przepisów: I. prawa materialnego, tj.: 1. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez nierealizowanie przez organ w prowadzonym postępowaniu zasady sprawiedliwości społecznej i działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa; 2. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p.; 3. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 5 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., przez przyjęcie, że zajęcie pasa drogowego drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi obejmuje okres od 21 września 2008 r. do 25 sierpnia 2013 r.; II. postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 35 w zw. z art. 36 K.p.a., przez niezałatwienie sprawy w określonym przez prawo terminie i niezawiadomienie strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy; 2. art. 12 K.p.a. wyrażającego zasadę szybkości postępowania; 3. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakazujących dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Tak stawiając zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości obu wydanych w sprawie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie oraz o zasądzenie kosztów. Skarżąca uzasadniła zarzuty i przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Wyrokiem z 19 stycznia 2017 r. (III SA/Wr 1433/16), WSA uchylił obie decyzje. Dostrzegł, że ustalenia faktyczne są niesporne i odpowiadają zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu. Stwierdził, że okoliczności sprawy nie dawały podstaw do uznania, że wystąpiły przesłanki uzasadniające wymierzenie spółce kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Skargę kasacyjną od wyroku WSA złożyło SKO. NSA - wyrokiem z 23 maja 2019 r. (II GSK 1954/17) - uchylił wyrok WSA i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zaakcentować należy, że w związku z tym, iż w sprawie WSA we Wrocławiu wydał wyrok, który został zaskarżony skargą kasacyjną, uwzględnioną przez NSA, ramy kognicji Sądu rozpoznającego obecnie skargę zostały ograniczone rozstrzygnięciami zapadłymi wcześniej w sprawie. Zauważa się bowiem, że stosownie do regulacji art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.): "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej, od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., trzeba rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, który może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (postanowienia). WSA, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma zatem całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż dokonana przez NSA w wyroku z 23 maja 2019 r. (II GSK 1954/17) wykładnia prawa jest dla niego wiążąca. Sąd, w składzie rozpoznającym ponownie sprawę, mógłby odstąpić od zawartej w orzeczeniu sądu kasacyjnego wykładni prawa wyłącznie wtedy, jeżeli stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania, uległby tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie miałyby zastosowania przepisy wyjaśnione przez ten Sąd, ewentualnie, jeśli po wydaniu orzeczenia przez Sąd kasacyjny zmieniłby się stan prawny. Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała jednak w tej sprawie. Sąd zauważa, że - w ocenie NSA - trafny był zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. art. 40 ust. 1 u.d.p. przez ich błędną wykładnię. NSA stwierdził jednocześnie, że zarzut ten identyfikuje istotę sporu. NSA zważył, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia. Podniósł, że to na podmiocie planującym zajęcie pasa drogowego spoczywa obowiązek uzyskania stosownego zezwolenia, zaś zaniechanie jego uzyskania i zajęcie pasa bez zezwolenia stanowi działanie bezprawne i podjęte niejako "na ryzyko" podmiotu, który go dokonał. Dowodził, że stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Wyłożył, że z powołanego przepisu nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Dodał, że z przepisu tego wynika także, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Spostrzegł, że opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest - m.in. - w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie, w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Sąd kasacyjny motywował, że okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 K.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 K.p.a.). NSA uznał, że nie ma przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej, za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary, z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zatem, niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem tego postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. NSA podkreślił, że wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia. W tym stanie rzeczy - w ocenie NSA - postawiony przez Sąd I instancji zarzut naruszenia praw skarżącej (która występując o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego miała przecież świadomość, że zezwolenia takiego nie uzyskała), przez upływ długiego okresu między złożeniem wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego a wszczęciem postępowania, co - zdaniem Sądu I instancji - skutkowało zwiększeniem wysokości kary jest nieuzasadniony. Według NSA - wbrew wywodom Sądu I instancji - skarżąca nie ponosi konsekwencji zwłoki we wszczęciu postępowania przez organ, lecz konsekwencje umieszczenia w pasie drogowym urządzeń bez zezwolenia zarządcy drogi. W opinii NSA, nałożona kara wiąże się z działaniem zajmującej pas drogowy bez zezwolenia i należy się za cały okres bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Wobec powyższego, Sąd kasacyjny przyznał rację wywodom skargi kasacyjnej, wskazującym na błędną wykładnię art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 u.d.p., przyjętą przez Sąd I instancji, czego konsekwencją było zarzucenie organom uchybienia wymienionym w zaskarżonym wyroku zasadom postępowania (art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 K.p.a.), w zakresie wskazanym przez WSA we Wrocławiu. W ocenie NSA, nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. NSA miał także na względzie, że ustawodawca przewidział możliwość rozpoznania przez niego skargi w przypadku określonym w art. 188 p.p.s.a., tzn. gdy uchylając zaskarżone orzeczenie sąd kasacyjny jednocześnie ma podstawy uznać, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie miał jednak - zdaniem NSA - miejsca, gdyż prezentując swoje stanowisko Sąd I instancji zakresem swojej kontroli nie objął prawidłowości określenia wysokości wymierzonej kary. Wobec powyższego - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wskazał, że WSA - ponownie rozpoznając sprawę - uwzględni przedstawioną wyżej wykładnię art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 u.d.p. Będąc związany wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Sąd kasacyjny, WSA stwierdził, że w sytuacji skarżącej spółki zaistniały podstawy dla wymierzenia jej sankcji z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., gdyż w okresie od 21 września 2008 r. do 25 sierpnia 2013 r., w sytuacji utrzymującego się stanu zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej na cele wymienione w ust. 1, nie posiadała ona zezwolenia zarządcy drogi. Z akt sprawy wynika, że - decyzją z [...] września 2007 r. - organ I instancji zezwolił inwestorowi prywatnemu na zajęcie - do 20 września 2008 r. - pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] (w miejscowości W., ul. K.), w celu umieszczenia przyłącza gazowego o powierzchni 1,20 m2. Poprzedniczka prawna spółki - pismem z 23 lipca 2008 r. - wniosła o zmianę płatnika i wydanie nowej decyzji, w związku z przejęciem tego przyłącza gazowego. Decyzją z [...] sierpnia 2013 r., organ I instancji zezwolił spółce na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (przyłącza gazowego o powierzchni 1,20 m2), w okresie od 26 sierpnia do 31 grudnia 2013 r. i w latach następnych (od 1 stycznia 2014 r. na czas nieokreślony). Powyższe dowodzi, że od 21 września 2008 r. do 25 sierpnia 2013 r., spółka - jako właściciel w/w urządzenia infrastruktury technicznej - nie dysponowała decyzją zezwalającą na jego umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej. Złożyła ona wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie w tym celu pasa drogowego przed upływem terminu zajęcia określonego w decyzji zarządcy drogi z [...] czerwca 2007 r., jednak wymagane prawem zezwolenie uzyskała dopiero [...] sierpnia 2013 r. Tym samym - w okresie od 21 września 2008 r. do 25 sierpnia 2013 r. - zajmowała pas drogowy drogi wojewódzkiej bez zezwolenia zarządcy drogi. Sąd uznał, że prawidłowo określono wysokość wymierzonej kary. Wysokość kary stanowi 10-cio krotność opłaty ustalonej na podstawie art. 40 ust. 5 u.d.p., według którego, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Jeśli chodzi zaś o wysokość stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, zastosowano przepisy § 2 ust. 4 uchwały nr XVII/226/2004 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 stycznia 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich oraz stawek opłat czynszu najmu lub dzierżawy pasa drogowego i obiektów umieszczonych w pasie drogowym, będących w zarządzie Dolnośląskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich we Wrocławiu (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 47, poz. 888 ze zm.). W sprawie, wysokość kary za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] stanowi iloczyn: powierzchni zajęcia pasa drogowego - 1,20 m2, okresu zajęcia pasa drogowego - 1799 dni (21 września 2008 r. - 25 sierpnia 2013 r.), stawki opłaty - 20 zł (stawka roczna za zajęcie 1m2 pasa drogowego przez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej w obszarze zabudowanym) oraz opisanego mnożnika (10x) i wynosi 1.182,90 zł. Z tych względów - stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. - należało orzec jak w sentencji wyroku i oddalić skargę w całości. ----------------------- 3